培育与升级促进政策

7.4.3　小城镇主导产业选择、培育与升级促进政策

主导产业是能够快速推动经济发展的带头产业，是区域经济发展的引擎，具有产业关联度高、技术较先进、商品输出率高等特点，是小城镇参与区际分工的主体。小城镇的特色的形成有赖于其主导产业的发展壮大;小城镇参与区域分工，也仰仗于主导产业的发展。因此，科学地选择和培育小城镇的主导产业是促进小城镇经济发展的重要手段。

1)科学确定主导产业

科学地选择主导产业是小城镇培育和发展主导产业的根本前提。在经济实践中，由于主导产业选择是政府有条件、有目的、理性的主动性行为，因此，政府进行主导产业选择时应遵循一定的原则与基准。具体而言，就是确定主导产业应具有广阔的成长空间，同时与小城镇所处的经济发展阶段、要素禀赋状况、政府政策空间和制度环境等约束因素以及自身的地理位置、环境资源条件相匹配，应具有较强的产业带动与关联度，还应具有明显的地方特色。要充分考虑产业的传统的独特优势，将传统品牌优势发扬、提升、壮大，形成具有明显区域特色产业，从而推动小城镇的经济发展。从定量标准来看，主导产业应有高创新率或吸收创新率、高的需求收入弹性基准、高规模经济性基准。

2)因地制宜，不同区域小城镇主导产业的发展实行差异性政策

对东部沿海地区小城镇主导产业发展，应依托现有的大都市，加快产业升级和外向型产业发展的步伐，由劳动密集型产业为主向技术和资金密集型产业转变。中部地区人口稠密，交通与经济发展基础较好，应把主导产业发展的重点放在与农业的关联度、延长产业链上，基础好的小城镇应加快产业的升级。西部地区人口密度较低，经济实力较弱，发展水平较低，小城镇主导产业的发展要注意资源开发和环境保护相结合，着重发展县城的特色产业，形成一定产业规模后，再逐渐向中心镇扩展。

3)以主导产业链条的管理为导向，达到充分利用规模经济和保持竞争活力的目的

(1)各地的小城镇应在结合实际情况基础上，整合资源，依据产业链的形成条件、市场要素、地域经济发展水平等要素，以市场为导向，按产业系列组织发展主导产业，并在发展中不断完善产业链组织、延伸产业链，培植新的经济增长点，促进专业化和多样化协调发展，增强防范市场风险和自然风险的能力。

(2)不同地区资源优势不同，其主导产业链组织的重心各不相同:对技术性强有严格产地要求的产品，产业化的重点应放在生产领域，加强对产品种养技术的指导和监控;对产业链较长，加工后附加值明显提高的产品，产业化的重点放在加工领域，即发展多种加工工业，提高产品利用率和价值;对季节性、易腐性、生产技术简单以及产业链较短的产品，产业化的重点放在流通领域，即如何为产品解决销路，在扩大市场和提高产品知名度上下功夫。

(3)由于我国各地小城镇的存在较大的区域差异，主导产业链的组织形成必将是以多种组织模式和发展类型同时并存，因此，实行主导产业的组织管理要因地制宜，因部门、产品而异，寻求最适合本地区的产业链组织形式，并在发展中不断完善该组织。“公司+农户”模式适合产业化初期的发展，但当规模逐渐扩大，出现公司管理成本增加，产品质量难以保证以及农户不履约的情况，就应该及时改变经营方式，考虑“公司+农场”等模式。为了使“一条龙”的连贯作业体系产生更好的效益，有条件的小城镇应利用自身积累、技术与管理的优势，内引外联，可组建一批公司关联企业，成为一个集核心层、紧密层及松散层的企业集团，再往上发展可以考虑股份公司甚至上市公司。

(4)重点培育与支持“主导产业龙头企业”，增加产业的带动作用。尤其要有重点地培育和扶持总厂式、集团式的专业镇龙头企业，以资产或品牌为纽带，用市场经济的办法而不是行政命令式的“拉郎配”做法，把中小企业凝聚起来，形成专业镇的企业组织网络化。

4)明确政府角色定位，为主导产业发展构建良好、宽松的发展环境

政府的性质和结构决定了它在直接的生产和商业活动中不具有企业所具有的市场适应性和竞争力，因此，政府要把主要的精力放在市场失灵的领域，为企业发展创造一个宽松的制度环境。

(1)承担起确定主导产业发展规划的任务，明确鼓励和支持产业的发展方向，通过制定财政、金融、税收、工商管理、招商引资、交通运输管理等方面的一系列产业政策，培育主导产业。

(2)制定一系列涉及主导产业链管理的法律法规，为小城镇主导产业发展提供基本的法律准绳和制度保障。对主导产业链组织的定义、规范、设立、解除，以及主导产业关联企业中经济交往等问题都应有明确的法律规定，制定符合实际的政策和法规。在主导产业链发展中，农民进入产业链组织，将发生农民与产业链之间的联系与权利、义务的划分，以及产业链中各企业之间、企业与市场之间的权利与义务的划分，这些都需要建立相应的法规，如主导产业链关联企业法、主导产业链组织信贷法、主导产业链组织市场竞争法等。

(3)建立制度网络和中小企业服务体系。通过建立企业协会、行业协会、同业商会等中介组织，以及市场信息机构、技术开发机构、培训机构、出口服务机构、信贷机构等，以便为面广量大的中小企业提供完善的社会化服务。

(4)探索新的融资渠道，给予主导产业政策上倾斜。在新兴主导产业的起步阶段，政府在给予政策上倾斜的同时可以在资金的筹集上给予扶持，特别是当前小城镇需要重点发展的产业，通过主导产业带动其他相关产业的发展，促进小城镇产业群的形成。政府可以引导、鼓励风险投资和风险基金组织将基金投向小城镇具有发展潜力的主导产业和项目，即政府采取各种金融手段而对主导产业进行资金支持的政策。政策性金融体制的改革要解决“乡镇特色企业融资难”的问题，赋予个私经济同等国民待遇，在市场经济体制日益完善的条件下，各类市场主体理应获得同等的金融服务，建立真正为乡镇企业服务的金融体制。

(5)建立主导产业财政支出的支持政策，即政府采取财政手段对主导产业进行支持，可直接推动主导产业的迅速成长。其具体的措施主要有:增加对公共商品的投入、财政补贴、政府直接投资、政府订购等。

(6)制定主导产业的税收支持政策，即政府以多种形式对主导产业实行特别税收制度，给予产业内企业以各种税收优惠、减免，以减轻产业内企业的纳税负担，扶持主导产业迅速成长。

(7)由政府部门出资组建行业协会，了解国内市场行情和技术动态，为区内企业建立网络主页，并与区外技术部门搭桥引线，加强企业对外联系强度。长期目标是提高主导产业的设计能力，促进产业技术升级，把握价值链上最关键的环节，以实现区域的持续发展。

(8)针对集群经济本身名牌效应较弱、中小企业实力有限的特点，重视区域整体形象设计，通过举办特色产业博览会，推出区域品牌，提高在国内外的知名度，加快招商引资的进程，开拓更广阔的国内国际市场。

(9)拓宽流通渠道，创建良好的经营环境。政府可制定相关政策鼓励和支持有关部门、企业和个体集资兴建专业市场，把边远的小市场与中心地带的大市场连接起来，以市场建设促进主导产业发展。

5)主导产业的升级应充分考虑小城镇的地域特色

(1)对特色农业型的小城镇，发展现代农业是传统农业升级的主要途径。区别于传统农业，现代农业是科学化、集约化、市场化、现代化的高效率农业，包括工厂化农业、绿色农业等形式。工厂化农业可以解决农产品标准化、全天候、反季节生产问题，可以提升小城镇的农业产业化水平，增加对其他相关产业(如传统农业、流通业、服务业等)的带动作用。绿色农业生产的产品市场需求旺盛，对科技成果的吸纳空间大，是小城镇传统农业升级的方向之一。

(2)对以农副产品生产为主的小城镇，其主导产业升级可发展农产品加工业。小城镇农产品加工业可保证当地农产品适时加工，提高产品的品质，减少农产品运输损失，降低加工成本，提高农产品附加值和竞争力。该产业对小城镇农业“后向效应”明显，可以消化当地农副产品，吸纳农业人口，提高农民收入，扩大农村市场需求，带动小城镇的运输、贮藏、保鲜、销售等。

(3)对拥有优越地理环境和风景名胜资源的旅游型小城镇，发展旅游业应是小城镇主导产业的最佳选择。发展旅游业对于解决居民就业、增加收入、繁荣小城镇经济非常有效，也是一个很具发展潜力的产业之一。

(4)对依托一个或几个专业市场或市场群落为基础形成的专业市场型小城镇，应考虑发展现代物流业作为其产业升级方向。现代物流业是小城镇经济发展的助推器，是其他产业的重要支撑，是繁荣小城镇市场、增加就业机会的重要载体。

(5)对一般工业型小城镇，由于过去过分强调对农村剩余劳动力的吸纳能力，其工业多为劳动密集型产业，从长远战略发展来看，其产业升级应注意技术创新、体制创新、机制创新，使小城镇在不同层次的意义上实现劳动密集型产业的升级与创新，优化产业结构。

(6)对靠近大城市，生态环境较好的小城镇，其主导产业可以考虑发展住宅产业。发展住宅产业既可以解决居民分散建房、住宅档次和质量低等问题，也可避免有限资金和土地浪费，有利于带动小城镇的其他相关产业，比如建筑业、运输业等，同时也可以为农村人口的转移提供居住环境，满足大城市居民到小城镇购买住房的需求。因此，住宅产业是小城镇非常有发展潜力的产业之一。

(7)对基础设施条件优越的小城镇，可以发展信息服务业作为其主导产业来提升产业水平。利用信息技术建立小城镇科技服务体系，以提升小城镇产业水平，方便居民生活，实现小城镇与外部世界广泛、快速和有效的信息交流。小城镇发展信息服务业是小城镇发展的需要和历史必然，对提升我国小城镇产业水平具有重要作用。

6)加强技术创新体系建设，实施人力资源优化战略，为主导产业发展提供技术与人才支撑

应根据各地实际情况制定切实可行的技术引进具体规划，突出战略性、导向性、科学性，引进计划要与小城镇产业技术水平和消化吸收能力相配套。应制定鼓励消化、吸收和创新的政策，包括技术引进的产业政策、技术政策、国别政策、消化和吸收创新等专项政策，以及技术引进与资金政策及技术引进的鼓励和限制、禁止和保护政策。要建立政府、高等院校、科研院所和企业紧密结合的共性技术创新机制，推进产、学、研结合，还应加大财政支持力度，鼓励具有研究能力的企业建立技术研发中心。促进形成以企业为中心的技术开发体系;建立和完善企业技术开发中心，增强转制进入企业的科研院所的创新能力，加快技术创新产业化发展步伐;建立以大型企业联合体和骨干转制科研机构为依托的行业技术开发基地。积极争取与大专院校、研究单位的合作，鼓励大专院校、研究单位向主导产业开展科研工作，从事主导产业技术的研究开发工作。建立企业人才培养转向基金，促进企业或企业与高校、研究所联合培养技术人才。

积极引导和鼓励研究和开发人员向主导产业转移，使主导产业研究开发人员的数量、质量都得以提高，从而建立具有开拓精神的小城镇产业经营与管理人才队伍。加大政府财政对基础教育的投入，实施对农村基础教育的倾斜性转移支付。尽快建立岗前职业技能培训制度。创办各种专业技术培训机构，采取更多的优惠措施，鼓励、支持企业和其他私人或公共机构加大在这方面的投资。和大学、科研院所合作，对专业镇内的企业家和员工进行技能培训、管理培训、外经贸知识培训和外语培训等。在用人机制上，应按照现代企业制度的要求，建立竞争上岗、择优聘用的用人机制，通过公开、公正、公平的竞争，营造一个能者上、平者让、庸者下的竞争氛围。建立人才的社会保障体系，包括一系列社会福利和保险制度，切实保护优秀人才的个人利益，为人才工作和生活创造良好条件。