新市镇战略的必要性和意义

8.3.2　新市镇战略的必要性和意义

1)新市镇战略是中心镇、重点镇政策的延续和升华

受到我国经济、社会发展现状的制约，小城镇的建设不可能遍地开花，必须有重点、有步骤地开展。数十年建设实践也证明，我国数量众多的小城镇未来必将走向分化，一部分发展条件优越，在区域经济中起着增长极作用的小城镇将获得更多的政策支持，发展成为区别于一般小城镇的区域性中心城镇，而其他一般的小城镇则按照经济、社会发展的一般规律，逐渐发展成为具有乡土气息的小城镇。

为了实现有重点、有步骤地开展小城镇建设，国家各部委、地方各级政府都曾确定过一些中心镇、重点镇、重点中心镇等区域性重点城镇。中心镇是区域内的中心性城镇，具有一定产业、人口规模和经济实力，具有较大的发展优势。它往往是自然形成、客观存在的，是城镇体系规划中介于县城镇与一般镇之间的一个层次，是带动区域发展的次级增长极，它的分布相对均衡。重点镇是人为确定的具有一定经济基础和发展潜力，在未来一定时期内将重点发展、扶持的小城镇，体现了较强的政策导向性。2004年2月，建设部等六部委从2万多个建制镇中确定了1 887个全国重点镇。选择结果无疑证明它们在各地经济社会发展中的特殊地位和作用，也表明其在“质量”上走在了全国小城镇发展的前列。重点镇是小城镇衔接大中小城市形成战略布局的重要节点，成为当地县域经济的中心，承担着加快城镇化进程和带动周围农村地区发展的任务^[3]。重点镇的确定初步达到了抓好一个点、带动一个面、影响一大片的效果。

从定义可以看出，中心镇和重点镇是区域内发展状况较好的城镇，它们的交通区位、产业基础等条件较好，经济实力较强，在集聚农村人口和带动农村地区工商业发展方面发挥了重要作用。但同时，中心镇和重点镇在城市、产业规划标准上和其他建制镇并没有特殊区别，往往只是作为一个概念在城镇体系规划中出现，得不到实质性的政策支持。而且，中心镇、重点镇数量往往较多，难以体现其在乡镇发展中的特殊地位。

而新市镇则是中心镇、重点镇的进一步发展与深化。首先，新市镇的发展目标是建设成为郊区和农村地区的新兴小城市，其面积规模和未来人口规模一般都超过现有中心镇和重点镇;其次，新市镇的行政管理权限和管理组织的架构都是按照小城市标准来进行的，因而其发展比起中心镇和重点镇有更多实质性的政策和制度保证。有不少学者也曾提出，中心镇、重点镇未来的走向是地方小城市，但是由于行政体制和政策的制约，这一目标还很难实现，再加上目前中心镇、重点镇数量偏多，全部建设发展为小城市是不现实的，而采取建设新市镇的方式，从中心镇、重点镇中选择个别条件最优的建设成为未来小城市是比较可行的。

2)新市镇战略是大城市地区发展的需要

我国大城市地区发展较快，城市化水平已经较高，上海、北京、天津、深圳和南京的城市化水平分别达到了88.31%、77.54%、71.99%、78%、60%，杭州超过了60%。2001年，北京市人均GDP达3 000多美元，上海超过4 500美元，广州超过4 000美元，深圳为5 000美元。但是，这些城市普遍存在中心城区过分拥挤，而外围郊区则缺少次等级的城市副中心等问题。新市镇建设正是试图在大城市郊区化中找到一个平衡点，发挥疏散、减压和集聚、辐射的功能。通过建设一个独立的具备较完善的城镇功能的区域性城镇——新市镇，减轻母城之间的通勤压力，进一步提高对人口和产业的吸引力，并为居住其间的居民提供更加全面和完善的城市服务。新市镇战略是大城市地区由集中向分散、由单中心向多中心发展的需要。

我国北京等特大城市“摊大饼”式的无序扩张，出现了人口密集拥挤、交通堵塞、环境污染等诸多问题。北京市的2005—2020年城市总体规划(修编)，提出采用多中心分散式发展，建立新城和新镇，这亦是新市镇战略的实施。上海“十一五”规划中明确提出建设60个新市镇和600个中心村的方案^[4]。

3)新市镇战略是县域空间整合的措施

县是我国最重要的、设置最为稳定的行政地域单元，是设置较早的行政单元。目前，我国有2 200多个县市，面积占国土面积的90%以上，人口占全国总人口的70%，县域GDP占全国的63.4%。20世纪80年代，我国很多地方通过撤县设市，出现了大量的县级市。这些县级市发展较快，成为我国县域经济的主要力量。某些县级市由于拥有良好的区位和基础条件，发展较快，在县级市内的部分小城镇抓住国际产业转移的大好机会，城镇规模迅速扩张。为了更好地引导这些发达县域小城镇的发展，可以实施新市镇战略，促进其升格、升华，平衡县域城镇空间，引导县域城镇空间合理发展，完善县域城镇体系。张家港市就是个很好的例子，目前，该市实施了“一城四片区”的发展思路，已经为新市镇的实施奠定了基础。

4)新市镇战略是广大农村地区培育增长极的手段

增长极(Growth Pole)概念最早是由法国经济学家弗朗索瓦·普劳克斯(F.Perroux)提出的。20世纪50年代，他针对古典经济学家的均衡发展观点，指出现实世界中经济要素的作用完全是在一种非均衡的条件下发生的。我国广大农村地区，应该根据当地的资源、对外经济联系条件、社会经济基础和市场的变化趋势，确定本区域发展的主导部门和发展规模，一般可以依据原有条件较好的城镇培育增长极，而新市镇战略是农村地区培育增长极的重要手段。

5)新市镇战略是实现区域协调发展的途径

新市镇战略的实施对促进区域协调发展有着重要意义。区域发展总是先由低水平的均衡走向极化，再走向较高水平的均衡。当城市中心区发展到一定阶段，都市区内部就会产生不平衡。

实施新市镇发展战略，就是要在大城市郊区选择具有一定产业基础和发展前景的小城镇，经过综合规划、空间重组，使其成为新的增长极，达到带动郊区和农村地区经济发展的目的，并有效缓解中心城市压力，拓展城区发展空间。中心城区与新市镇的发展相辅相成，最终实现区域的协调可持续发展。