乡镇管理体制改革

9.1.5　乡镇管理体制改革

1)“乡政村治”体制的建立

1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国宪法》，其中第九十五条规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，第一百零七条规定“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”，第一百一十条规定“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，从此确立起“乡政村治”体制模式。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》中指出，“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织”。到1985年全国的公社全部解体，成立了79 306个乡、3 144个民族乡和9 140个镇，全国共计948 628个村民委员会和588多万个村民组。这一时期虽然“政社分开”，建立了“乡政”体制，但“村民自治”工作尚未开展。

2)“撤并乡镇”与推行“村民自治”并进

1983年10月，中央曾发布文件规定:“省、直辖市、自治区的人民政府决定乡、民族乡、镇的建制和区域划分。乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小。在建乡中，要重视集镇的建设，对具有一定条件的集镇，可以成立镇政府，以促进农村经济、文化事业的发展。村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。”这给地方留下较大的“操作空间”和灵活性，造成了新建乡的规模普遍变小，建制镇的数量猛增，行政村和村民组划分零散。

1986年9月26日，中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知(草案)》，开始把注意力集中到乡以下的村级组织建设。1987年10月，十三大报告进一步提出:“要充分发挥基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办。”1998年11月，第九届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着农民依法直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务和实行村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督已成为了一项基本社会政治制度。

3)乡镇管理体制创新

从1998年起，我国一直开展以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇机构改革。据民政部统计，截至2004年9月30日，全国的乡镇数量为37 166个，比1995年减少了9 970个，平均每天撤并乡镇4个，共精简机构17 280个，裁减人员8.64万人，减少财政支出8.64亿元。

“社改乡”与“乡政村治”体制的建立，为新时期小城镇的发展奠定了基础。由于大跃进和人民公社化的影响，小城镇作为乡镇一级政权已名存实亡，而“社改乡”与“乡政村治”体制的建立，重新赋予了小城镇组织小城镇经济发展和建设的权力与职能。“撤并乡镇”与“村民自治”的推行，为小城镇的进一步发展创造了条件。由于小城镇直接由原来的人民公社更改过来，存在着数量多、规模小、经济实力弱等缺点，对小城镇的发展产生诸多不利的影响，因此撤并乡镇有利于壮大乡镇的规模，为小城镇的发展创造了条件。从农村税费改革逐步到取消农业税，这一方面有利于减轻农民负担和维护农村社会的稳定，提高农民发展农业的积极性，另一方面又将反过来促进小城镇的发展。

4)小结

自清末新政以来，乡镇政权就逐渐替代传统的士绅自治，逐渐成为保证公民与国家政权体系的通畅关系的关键环节。新中国成立后，在以国家为主导的现代化的民族复兴过程中，人民公社及其相关制度进一步强化了城乡分治的二元结构;改革开放后，城乡二元结构虽然有局部的突破，但总体矛盾依然在激化;20世纪90年代开始从农村征用土地、聚集资金和人才，从农村汲取剩余资源以支持高速推进的城市化进程，而使农村又面临着除工业化之外的新的剥夺。直到2004年，胡锦涛总书记明确提出，中国在总体上已经进入以工哺农，以城带乡的发展阶段。这是乡镇政府体制改革的基本背景，也是乡村转型的基本条件，但这个改革究竟应该如何推进，却还存在诸多争议。