现存乡镇管理体制存在的问题

9.2.1　现存乡镇管理体制存在的问题

当前乡镇政权的弊端归结起来，可以说有内部乡镇政权运行本身的问题和外部县乡关系、镇村关系的问题。

1)内部结构存在弊端

(1)职责不清，效率低

乡镇权力机关与行政执行机关的重置影响了乡镇政府职能的充分发挥。从目前的实际情况来看，乡镇政府仍负担着人大的部分工作，从而导致任务过重而顾此失彼，最主要的表现是:乡镇政府主要人员的调配时常不经过乡镇人大，由有关人事或组织部门一家做主，这种不协调的现象，严重地损害了党组织、权力机关和行政机关彼此间的内在区别和联系，也严重地影响了乡镇人大和乡镇政府的正常运行机制，不利于政府集中精力抓行政管理工作。

(2)乡镇政府组织不力，难以承担法律所赋予的职责

从横向看，设在乡镇内的职能机构一般有30多个，涉及财政、工商、治安、金融、科技、卫生、文化、教育、民政等各个方面，而完全由乡镇政府直接领导的只有少数几个，大部分直接属上级政府部门所辖，享受着乡镇政府的福利，却不对乡镇政府负责。从纵向看，乡镇政府没有下属层次依托，而村民委员会作为基层群众自治组织与乡镇政府并没有上下种属关系。乡镇政府面对千家万户，工作量大而艰巨，因此不得不让村民委员会担任一定的行政工作。

(3)乡镇人员严重超编

目前全国大部分乡镇基本属于“吃饭型财政”甚至“要饭型财政”，负债现象普遍。相应的乱摊派、乱收费现象时有发生。据统计:目前全国乡镇约有4.5万个，财政供给人员约1 280万人(包括离退休人员和教师)，平均每个乡镇接近300人，包括教师在内“吃财政饭”的达600人乃至800人。按照中央对乡镇机构改革的要求，每个乡镇平均精简到110人的话，分流工作有相当大的压力，精简的人员难以安置，难以在短期内面向市场找到适合自己的新岗位。

2)外部关系不协调

(1)乡(镇)村关系紧张。自我国农村实行村民自治制度后，乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系，而是指导与被指导、协助与被协助的关系，但是乡镇政府为了确保国家治理任务的落实，普遍仍然通过干预村委会职权范围的事务，实现对村庄的行政主控来予以实现。因此，两者关系普遍比较紧张，村委会主任被乡政府罢免的现象时有发生，这严重阻碍了村民自治制度的发展，制约了村民自治权的成长。

(2)县乡关系不畅、“条块分割”严重。由于县乡两级政权的设立是按照“县政权建设取实，乡政权建设取虚”，因而使乡镇往往无法履行一级政权的职能，而县政府为了履行其区域范围内的综合管理职能，则建立起自己的垂直控制系统，在乡镇设置了不少派出机构，肢解了乡镇政府的职能，造成了县乡之间的矛盾和摩擦。

3)原因分析

乡镇政权上述问题的产生主要有3大原因:

(1)当前的乡镇政治组织制度是在计划经济时代和高度集权的体制下形成的，在当时强调的是行政干预至上，因此形成了机构庞大、无所不能的政府，而在市场经济已基本建立、民主法制建设迅速发展的今天，原有体制已不能适应形势发展的需要。在现阶段，要确保市场经济的有效运行、社会的良性发展，适应民主法制化潮流，就要求政府具有服务性的弱政府结构，亦即强调政府职能和角色的转变，应该变微观管理为宏观管理，变管理者转为服务者。

(2)压力型体制的作用。乡镇政权是我国农村的基层政权，在国家政权体系中居于基础和末梢地位。国家在农村的各项方针、计划和任务，都要由乡镇政府加以贯彻落实，但乡镇政府本身拥有的公共权力很小，掌握的公共资源也很少，在压力型体制下，乡镇为了完成上级指派的超出其本身能力范围的任务，就只好通过各种手段向上要权，向下要钱，甚至瞒上欺下，这可以说是国家行政权力对乡村社会事务介入过深的必然结果。

(3)乡镇财政制度不合理。提供乡镇范围内居民和农民需求的公共产品和服务是乡镇财政的基本职责，而事实上大部分乡镇是吃饭财政，有的甚至连吃饭都成问题，根本承担不了为本乡镇范围内提供公共产品的责任，其原因是县市与乡镇的财政分成办法束缚了乡镇积极性。乡镇财政的留成办法是由县市一级决定的，一般采取“一定三年，包死基数，超收分成，缺额不补”的政策。包死基数是指在财政收入基数以下的所有收入，对超过基数的财政收入进行分成，乡镇因此希望基数越小越好。在决定基数和留成比重时，县市名义上会与乡镇协商一个比例。但乡镇并无独立的谈判权，而仅仅是向县市说明本乡镇的困难以获得同情与照顾。在这种体制下税费混淆为乡镇干部乱收费、乱罚款打开了方便之门。