乡镇管理体制改革的主要观点

9.2.2　乡镇管理体制改革的主要观点

针对上述乡镇政权的现存问题，自1980年以来，理论界提出了多项改革方案，其中具有代表性的有以下3种。

1)乡派论

持这种观点的代表人物是徐勇教授。他主张重构县乡村利益关系，即“精乡简县”。“精乡”即精简乡级行政的职能，将乡级行政真正用于必须由行政解决并只有行政才能解决好的事务方面。“简县”首先是根据“精干高效”原则来设计和构造县级机构;其次按照权责一致的原则设计和构造县级治理体制，条件成熟时，可以实现县级领导的直接选举制，而从长远看，可将县变为中央领导下的一级地方自治单位，中央通过党务、司法、资源分配控制县，县向地方民众负责。石磊、刘艳梅提出了撤销乡镇政府，将县级作为最基层政权，在乡镇一级设立办事处的观点。乡公所不是一级政权，也没有独立的财政权，而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。乡公所的财政支出由县级政府编制预算，由县级财政列支。乡公所的职能主要是事权，包括完成县政府委派的政务类任务和指导村民委员会的工作，协助县级政府及其部门在本区域范围内落实好政府的各项法令与政策，尤其是提供公共产品与服务、维持社会治安与稳定等。

这种主张的主要依据是:①自古以来，中国就有“皇权不下县”的历史传统，历代统治者都把皇权下到县级，县级以下实行自治，以“家族治理”、“乡绅治理”为主。②鉴于“县控乡权”的现状，乡镇作为一级政府的许多行政职权都被收归上级政府主管部门所有，乡镇几乎没有任何行政职权，造成乡镇政府责、权、利不统一，可以说乡镇政府是“不完整的一级政府”、“残缺的一级政府”。另外，农民的供养能力也养不起机构与职能完整的这样一级政府。③这是由中国的特殊国情决定的。农村关乎我国稳定与发展的全局，也是我国弱势群体最集中的地方，问题和矛盾千头万绪，这就需要自上而下的行政系统在特定的条件下强有力地介入，而把乡镇建置为县的派出机构正好可为这种“介入”提供平台。

2)强乡论

这种观点认为要在维持目前乡镇政府作为国家基层政权单位的前提下，整合乡镇现有的“七站八所”，包括将现有的县派驻机构等变成乡镇政府的职能部门，使乡镇政府真正成为一级实体政府。

这种观点的依据主要是:在目前情况下，乡镇政府是国家实现对广大农村控制与统治的重要基层政权，承担大量的任务，在国家治理结构中其作用十分重要。国家政权应该更加贴近农民以避免政府失灵。当前农村中的许多问题都是因为政府失灵所导致的，而乡镇政府之所以失灵，是因为它没有足够的财力来履行其职能，也因为它没有自主决策的权力和精力，它只是上级政策的执行者或辅助执行者，从来就不是一级完整意义上的政府，而县市政府又远离农村社区，不可能履行好某些政府职能。因此，解决问题的办法是把乡镇政府建设成为完整意义上的一级政府，并把目前上级政府的一些职能下放给乡镇政府，同时通过规范政府间的财政转移支付制度充实其财力，确实提高其为农村发展提供公共产品和公共服务的能力。对于目前一些人口或面积太小的乡镇，则可以通过并小乡为大镇而实现政府治理的适度规模化。另外，乡镇政府拥有了独立的财权，就可以避免乱收费现象，并且可以有更多的精力去组织发展当地经济。

3)乡镇自治论

这种观点主张撤销乡镇政权，实行乡镇自治。于建嵘指出:20世纪中国乡镇体制的变迁过程是在控制型治理和自治型治理2种模式中进行选择的过程。由政治动员的性质及政权更替的方式所决定，国家行政权力最终深入到了乡镇并成为了国家现行宪政体制的重要组成部分。但是，随着社会经济市场化和国家民主政治建设目标的确立，特别是在普遍推行村民自治之后，乡镇自治将成为最现实的选择。乡镇自治就是使乡镇和村2级都成为名副其实的地方自治体，二者成为平等的主体。与之相关，实行乡村民众对乡官和村官的直接选举。乡镇自治是现在世界上主流的乡镇治理模式之一。不仅发达国家对此情有独钟，而且在发展中国家也很有市场。它的特征为，乡镇是一级地方自治单位，是一个独立的法人，与上级政府之间不存在行政隶属关系。乡镇在法律范围内享有自治权，有权处理一切地方公共事务，主要提供公共产品。

这种观点的主要依据除历史传统外还包括:①实行乡镇自治是世界上大多数国家的普遍做法;②实行乡镇自治是解决现行“压力型体制”下乡镇政府对上负责、不对下负责的最好方法，乡村矛盾、干群矛盾会迎刃而解;③我国的乡镇以农业为主，而当前农村和农民已经供养不起乡镇一级政府，减少政府层级可以压缩政府规模。