乡镇管理体制创新的建议

9.2.4　乡镇管理体制创新的建议

1)新形势下改革的思路

新形势下改革的思路，关键要看哪种路径切中乡镇改革的根本性障碍，更符合乡镇改革的价值取向。造成乡镇举步维艰的障碍性因素很多，如现行财政体制、机构编制、农村经济发展状况、乡镇政权横向权力配置等，但是根本的障碍性因素是现行的县乡权力体制导致政府职能错位。根据现行宪法和法律的规定，乡镇人大是由选民直接选举产生，是权力机关。乡镇政府由乡镇人大产生，要对人大负责，向人大汇报工作，并接受人大的监督。乡镇长由乡镇人大选举产生。但在实践中，由于体制内和体制外的原因，一方面，乡镇人大虽然是权力机关，但实际权力并没有到位，不能充分行使宪法和法律赋予它的各项职权，因而也就不能充分发挥作为代表民意的权力机关所应发挥的作用。另一方面，乡镇政府首脑虽然形式上是由乡镇人大选举产生，但是上级党政部门的意见在其中起到关键性的作用，这就造成权力来源上理论与实践的矛盾与反差。对乡镇长而言，这个职务是上级给的，而不是下面的群众给的。乡镇长自然要对上负责，唯上级马首是瞻，而不是对下负责，为群众着想。特别是近些年，由于县级政府将各种行政职权(如土地、工商、税收等)上收，以及实行计划生育、上访等“一票否决”的政绩评价标准，这种“压力型体制”更使乡镇长忙于应付上面交代的各种任务，无形中管理本位意识膨胀，而无心又无力关注民生、回应社会，造成政府服务性职能弱化，难以提供广大农村和农民所急需的卫生、教育、宣传和指导，以及民间调解等等公共产品和公共服务，甚至与民争利，加重农民负担，使得基层政府与农民处于利益尖锐对立的状态，影响了党在农村基层的影响力和凝聚力。因此，这种“压力型”的县乡权力分配体制是造成乡镇诸多问题的根本性障碍因素。

刘艳梅认为:乡镇改革应以改革县乡镇分权体制为切入点，以转变乡镇政府职能为落脚点，以保障和实现农民的权利为价值取向。为此，改革要从这几个方面入手:①理清县乡镇两级政权的关系，使乡镇政府责、权、利三者相统一。②对乡镇党委、乡镇人大与乡镇政府之间的权力配置以及乡镇的权力结构进行优化重组，改变过去那种“党政不分、以党代政”，乡镇权力高度集中于乡镇党委，乡镇政府和乡镇人大难以充分发挥各自权能的状况。③转变乡镇政府职能，乡镇政府应以向广大农村提供服务型公共产品为主。这就要求在现行财政体制下，上级政府提供足够的财政支持，为其公共服务职能提供物质保证。④精简机构，这是乡镇改革必不可少的环节。⑤改革乡镇干部考核标准，建立以群众为主导的评价机制。

2)乡镇改革方案——乡镇有限自治

郑超峰指出:在借鉴西方地方自治制度以及结合当前中国具体国情的基础上，当前乡镇改革应该采取“乡镇有限自治”的模式进行。在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的情况下，依据“国家的权力来源于宪法”的原则，乡镇政府由人民直接授权组建而成，并受到人民的切实监督。这种观点的主要依据是:乡镇政权面临困境的关键在于县乡之间的“压力型体制”和乡村之间的“经济型体制”，县乡分权体制的不畅导致上级政府对乡镇政府缺乏有效的约束，基层群众又无法与之抗衡。同时，实行完全“乡镇自治”，至少目前还缺乏政治、经济、文化等方面的条件。

所谓“乡镇有限自治”，就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的现有的宪政体制下，推进基层政治民主进程，采用法律分权制理清国家与地方的各自的权职范围，使得乡镇政权对本辖区享有相对独立的决策权、人事权和财权。同时，通过乡镇人大权威的确立、乡镇长直选、党委领导规范化三者结合重置乡镇权力结构，使乡镇政府在宪法和法律范围内享有相对独立的管理权和决策权，使其属于乡镇社区范围内的事务不受上级政府干涉。另外，乡镇政权组织与上一级政权的关系是在宪政体制下的民主合作关系，即有限的乡镇自治，这实际上是一种体制内的民主改革形式。

乡镇有限自治的关键词在于“自治”，从字义上理解，自治就是自己处理自己的事务，而毋庸他人过问与管理。在学理上，有学者这样定义“地方自治”:国家特定区域的人民，由于国家授权或依据国家法令，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人力、财力、物力自行处理自己的事务的政治制度。可以说“地方自治”的核心即在于地方对于人事权、事权和财权的掌握。乡镇有限自治就是在合乎法律规定的情形下由乡镇有限度地掌握当地的人、财、事权。“有限自治”与“完全自治”的性质截然不同。前者是在不改变现有宪政模式和政权组织制度的前提下，增强乡镇的自主性，改变它完全依附于上一级政权的状况，使之真正成为乡镇有效治理的主体;后者则是取消乡镇的国家政权的属性，将它变成完全的社会自治组织。

乡镇有限自治的意义有:①从历史的角度而言，古代的乡村社会就存在行政与自治2种权力体系，乡镇组织始终都不是纯粹的官方机构或民间组织。从王安石变法至清代，在县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而建立了乡村政治。这种皇权与绅权结合的“亦官亦民”制度，实质是具备了某些在国家权力有限干涉下的自治的特征。因此，实行乡镇有限自治具有历史传承性。②从现实的角度出发，乡镇的有限自治模式是在现有宪政模式下对现存乡镇政权运行制度所做的局部改良，对现有的政治法律体制冲击不大，因此阻力较小易于实行;同时目前已运行的村民自治制度也为乡镇有限自治的推行作了铺垫。③乡镇有限自治模式是针对上述乡镇现有弊端而对症下药，能够有力解决不顺畅的政权组织结构，消除压力型体制、乡村关系不畅等弊端对乡村社会发展的阻碍。④实行乡镇有限自治有利于提高农民的自治意识和法律意识，推动我国社会的民主政治建设进程和依法治国方略的实施，而且符合现代乡村的发展方向，为最终向自治社会转变提供了基础。⑤乡镇有限自治模式将是中央与地方分权的一个实验模式，它的实施为我国中央与地方关系问题的解决探寻一个新的模式，推进地方分权的发展。

3)制度设计

(1)法律分权制

要推行乡镇的有限自治制度，首先就必须从法律上确立乡镇政权的相对独立的法律地位，否则又难免陷入控制依赖关系，因此必须在法律上赋予乡镇的相对独立的法律地位。与此有关的一个重要问题就是必须解决乡镇政府与上级政府之间的权力划分问题，只有明确了国家与乡镇各自的事权、财权，才能在实质上推行有限自治制度。然而，权力划分的标准是什么?如何确保双方均能自觉遵守，特别是上级政府不违规?还有如何实现权利救济?

法律分权制是解决上述问题的最佳途径。法律分权制在乡镇一级的应用即通过制定法律把乡镇的公共事务分成3类:一类是国家专有事务，如税收、征兵、计划生育等，由国家执行;第二类是乡镇地方专有事务，涉及地方自身发展的问题交由乡镇自己处理;第三类是国家与乡镇地方共有事务。如果乡镇政府与上级政府因权力行使发生争议，可以通过行政诉讼程序由法院裁决。当然，在分权制实施之初，对国家的权力范围的规定应比较宽泛，如第三类事务可规定由国家所有，同时压缩乡镇专有事务的范围。

(2)乡镇人大的改革

乡镇人大作为乡镇国家权力机关也是民意机构，确立乡镇人大作为当地决策的实体议决中心，是推行乡镇有限自治的关键环节。从目前的情况来看，虽然我国《地方组织法》第四条规定“地方各级人民代表大会是地方的国家权力机关”，但实际上乡镇人大的职能严重虚化，几成摆设，因此必须规范党与人大的关系，切实提高人大权威，使得乡镇人大成为乡镇的政治中心舞台。

(3)乡镇长直选

人事权是实现自治的核心之一，因此乡镇长直接选举是实行乡镇有限自治制度的重要环节，同时它对于调动广大群众的民主参与热情，推动我国的民主政治进程将起重要作用。目前实行的政务公开、村委会的“海选”、干部制度改革以及公民权利意识的提高都为乡镇长直选创造了较为充足的条件;同时近年来在四川、广东等省的部分乡镇，在不同程度上进行了乡镇长选举方式的改革，为乡镇长直选积累了不少经验，提供了借鉴的意义。

乡镇有限自治制度下的乡镇长选举可以糅合直接选举与间接选举，即正式候选人由本辖区所有选民直接选举产生，而正式选举则在乡镇人大举行，由人大代表投票产生。这样既可保证乡镇长受人民的监督，增强选举的民主性与透明性，而且乡镇长最终由乡镇人大选举产生又遵循了我国《地方组织法》第九条第七款的规定，同时也确保了乡镇长及政府对人大负责。

(4)党委的民主化改革及领导方式的转变

由于中国共产党作为执政党的特殊地位，党委在乡镇有限自治制度的实际实施上，起了决定性的作用。为保证新制度的推行，必须扭转当前乡镇党政不分、以党代政的格局，推动党内民主化和法制化。党的十五大确立了依法治国的方略，十六大又确立了我国推进政治体制改革，促进民主政治建设，必须把“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的根本方针，由此可见党中央明确地要将党的活动切实纳入法治的轨道，尊重法律和依靠法律，以更好地加强和改善党的领导。