小城镇土地制度存在的主要问题

9.3.1　小城镇土地制度存在的主要问题

1)土地产权制度不健全

黄德发指出:土地产权的核心是土地财产的所有权，相关权利在大陆法系国家一般有地役权、永佃权、地上权、典权、抵押权、租赁权等等。中国土地管理中的一个基础性缺失就是长期以来没有建立有效的现代土地产权制度:①缺乏对土地产权(包含土地财产权及他项权利)的明晰界定和解说;②国有土地所有权主体抽象、虚置，所有人与代理人之间没有理清界限和责任;③集体土地所有权有多个主体代表，模糊不清;④集体土地所有权处于弱势地位，将集体土地以“所有权”称谓之，实乃名不副实。经济学认为，制度创设的过程，本质上就是各种利益主体矛盾激荡与博弈的过程，而产权制度黑洞正是寻租和腐败活动猖獗、农民丧失参与制度创设博弈过程的重要根源。

2)土地征用制度被滥用

中国的土地征用制度具有征地主体的唯一性、征地行为的强制性、征地条件的补偿性、土地所有权的转移性等特点，其症结在于现存体制仍然把政府强制征地视为农地转用的唯一合法途径。可以说，现行征地制度的实质是从农村和农民身上“抽血”来积累工业资金，忽视了农民的土地权利。我国土地征用的有关法律规定缺乏对公益性要件的实质限制，任由各级行政机关自行解释，代理人自由裁量权太大，不仅导致政府滥用征地权，而且容易出现权力腐败。同时，征地程序不透明、不公平，被征地农民知情权被剥夺，公民财产权利被侵犯。在这种制度笼罩下，集体土地成为政府和开发商敛财的聚宝盆。实际上，农民的集体土地所有权早已在一些地方通过各种形式直接进入工业和城市建设用地的一级市场。这种打破现行征地体制、使农民的土地转让权从农地扩大到非农用地领域的做法，在有些地方已发展到一定规模，形成比较完整的套路。

3)征地补偿制度不合理

中国的征地补偿制度实质上已演变成一种对农民利益明目张胆的掠夺行为，主要表现在:①征地补偿标准太低，而且按倍值计算依据不足。②按3年平均产值测算不合理也不科学，它没有综合考虑土地的各种因素。③安置方式简单。对被征地农民习惯上只考虑给予经济上的补偿，而对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题却考虑不多。④土地补偿费和土地收益分配不合理，使得原本就严重偏低的征地补偿款最后到了农民手中就少得可怜，这种分配格局难以体现农民的土地权益。

4)土地市场制度未建立

市场是指在一个法律框架确定和实施产权与契约的制度安排下，存在一群潜在的买者和潜在的卖者，他们通过交换和相互竞争产生激励，从而寻得一种较优的结果。中国的土地市场与相对完善的市场制度相去甚远。首先，法律框架不确定，《土地管理法》对土地市场问题基本没有涉及。其次，没有建立明晰的土地产权制度和完善的契约制度。最后，土地一级市场完全由政府垄断，缺乏自由竞争氛围。中国大量的土地如行政划拨地、协议出让地、农村集体建设用地、宅基地、违法用地等等均游离于土地交易市场之外，导致土地资产的价格与价值严重背离，大量的土地资产价值被人间蒸发。