小城镇土地制度改革的主要观点

9.3.2　小城镇土地制度改革的主要观点

关于农村土地改革的讨论，理论界从20世纪80年代后期就已经展开，而且较多地集中在土地所有制变革的问题上。尽管众说纷纭，莫衷一是，但总结下来不外乎3种方案:推行土地私有化、推行土地国有化、在维持现行土地集体所有制基础上进行改革。

1)土地私有化

许多学者认为，土地私有化是解决行政性土地调整和农地征用转非农地所引起的一系列问题的唯一出路。杨小凯从土地私有制与宪政共和的关系强调土地私有产权乃至于一般私有产权构成宪政的基础，并以英国土地私有制是英国宪政、代议制的基础，并为后来的经济发展提供制度保障为例说明中国实行土地私有的必要性。他认为，政府通过私有化能够用行动证实不进行掠夺承诺的可信性，才可能真正限制执政者的机会主义行为。文贯中也指出，现行的农地制度对实现全社会范围内的公平和分享繁荣的目标而言已经构成制度性的障碍。由于农民没有农地所有权，名下土地不能私下出售，结果大部分农民即使外出打工，也会想尽一切方法留住土地，但同时这又使转包和出租带有种种限制和不确定性。因此，要建立一种机制使得扩大土地经营规模成为可能，就必须通过实行土地私有和土地的自由交易来完成。此外，私有化将有助于农村金融的发展，因为私有化的土地能够作为贷款的抵押，而这对于那些没有其他资产的纯农户而言更加重要。

实行农村土地私有化，就是将目前农民所拥有的土地承包经营权改为完全的土地所有权，其好处是可以使现有土地制度存在的产权不清的问题得到彻底地解决。土地的所有权与经营权的直接相结合，有可能克服目前普遍存地的农民在土地使用上的短期行为，使他们注重对土地的长期投入;同时，由于产权明晰，还可以使土地成为商品进入市场，从而通过土地的流动和转让实现土地的集中和优化配置。但这一改革的推行存在着巨大的政治风险，因为现行的土地集体所有制毕竟是实行了数十年的公有制，一旦推行私有化，不仅会使许多人在观念上难以接受，而且在具体实施过程中可能因为分配不公而激发剧烈的社会矛盾。即使改革能够平稳地进行，也未必一定能达到改革所预期的土地集中和使用效率提高的良好效果，因为土地私有化后也有可能出现另一种情况，就是由于土地资源的稀缺而使农民更加惜售，进一步阻碍土地的集中。

2)土地国有化

土地国有化，指是国家通过赎买政策从农民手里购买土地，或者是政府通过立法途径，修改现行土地制度，用法律手段强行将农民集体所有修改为国家所有。农村土地集体所有制有悖公平与效率原则，只有实行国有化才能更好地明晰产权。国家以法律形式宣布所有土地为国家所有，取消农村土地的集体所有，农民现在承包的土地使用权归农民，使用年限为40年，到期后所有土地由国家无偿收回。

实行土地国有化后，能够将土地的所有权、经营权和管理权集中在国家手中，实现集中统一的管理，有可能克服土地分散使用的弊端和不断细分的趋势，促进土地的规模经营。国家通过对土地使用者统一地租而取得收益，并加大对农业的投入，对农村土地进行统一规划，合理安排企业建设和农村居民的居住，引导村镇建设有序进行，推进城市化进程。但从改革实施的可能性来看，土地国有化将面临成本过高而无法实施的困难。一方面，从产权交易和转换方式看，将过去数十年归属农民集体所有的土地转为国有，必须给予农民应有的补偿，否则必将遭到农村的抵制和反抗;另一方面，如果让国家出钱从农民手中“购买”土地后再出租给他们使用，其庞大的费用是国家难以承受的。

3)集体所有制基础上的改革

从制度变迁的方式进行分析，推行土地私有化或土地国有化都是从改革土地所有制出发，采取的是较为激进的改革方式，而土地所有制改革涉及我国农村经济和社会制度的根基，与广大农民和集体的切身利益密切相关，事关整个社会的稳定大局。从稳定农村社会大局出发，借鉴过去渐进式改革的成功经验，在维持现有土地集体所有制基本框架的前提下进行改革，是改革的第三种模式。