我国小城镇土地改革的主要经验

9.3.3　我国小城镇土地改革的主要经验

1)南海模式的土地股份合作制

(1)基本情况

南海市的农村工业化在其启动、成长和壮大的过程中，在生产要素的组合与利用，政府、集体与农民在工业化的参与和利益分配上，形成了一种新模式。它的基本特征是，面对大量外地和本地企业家在当地投资设厂的机遇，地方政府(县、乡两级)在通过国家征地参与工业化和城市化的同时，也认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下，将集体土地进行统一规划，然后统一以土地或厂房出租给企业使用，集体经济组织和农民以土地股份制的方式分享了农地非农化过程中土地的级差收益。

(2)主要内容

南海市土地股份合作制主要有综合型、农业型和企业型3种类型。其中综合型是将农村社区合作经济组织的全部土地、资金以及集体企业固定资产和流动资金作价折股，并量化为社区范围内农民占有，以股份制方式运作的一种综合性的股份合作经济组织形式;农业型则是将原来农民承包的土地作价折股，量化为等额股份，配置给农民占有，土地归集体统一规划、开发、使用，但不涉及其他资产;企业型是以社区合作经济组织为主体，社区内农民用现金参股，或以社区企业资产评估折价，量化为等额股份，配置给农民享有。

南海这种分配土地的方式，既保障了各方建设用地，又让农民利用土地参与了工业化进程，使整个工业化进程得以加快，使南海的农村工业化、靠土地的资本化得以形成气候。在南海土地资本化的过程中，既有地方政府利用国家征地制度的推动，也有农村集体充分利用灵活的土地政策来加速当地工业化的进程。具体而言，地方政府通过国家征地制度所获得的低价土地建设城市，配套工业发展的整体环境，吸引大的投资;集体、农民则用租地方式吸引中小企业。2个层次的努力形成了上下游相关的产业链，增强了产业和地区的竞争优势，带来了土地的进一步升值和巨大的财富效应，为整个南海工业化的提升创造了条件。

(3)南海模式的特征

①它将土地非农化的级差收益保留在了集体内部。在土地的处置上，由于它与国家工业化不同，它只是将土地作非农化使用，并没有转变土地集体所有权的性质，这样，在土地非农化的过程中以及在土地的长期非农化使用中，土地级差收益以及它的增值收益也就保留在了集体内部。

②集体只经营土地、厂房，不经营企业，从而既保障了集体土地级差收益的增值，又避免了因集体办企业所致的企业产权制度模糊和社区集体资产的流失。南海的集体经济组织(管理区或经联社)尽管在工业化刚开始时，也走过一些弯路，如与他人合资，或为企业从银行贷款担保，但他们很快就意识到，与其这样，还不如只从事土地的开发，即土地的出租或在土地上盖厂房以后出租厂房。除了极少数村子在早期办过少量的集体企业以外，绝大多数集体经济组织都不拿土地的增值收入去创办企业。这种选择十分高明，因为农民的心中自有一杆秤:搞企业需要有懂管理和了解市场的企业家，而他们这些昨日都还是“脸朝黄土背朝天”的农民，在刚刚“洗脚上田”以后，显然一下子还不具备这个能力。况且办集体企业没有一家能搞好的。与其冒风险去搞企业，还不如把老祖宗留下的这点地经营好，因为只要这里的条件有吸引力，就不愁没有企业进来，因而也不愁土地的出租和地价的升值。于是他们就将土地进行规划和整理，在有了资金以后，又由集体兴建厂房、铺面出租，以提高土地的租金收入。这样就保证了集体土地收入的保值、增值。这是南海的工业化模式与第二种工业化模式的最显著不同。

③在自愿、合法、有偿的原则下将农民的土地承包权变成可以永久享受的股票分红权，从而有利于农民土地使用权和收益权的分离，既保障了农民对土地的收益权，又加速了农民的“洗脚上田”和向第二、三产业转移。20世纪90年代初的南海，农民通过耕作农地来获取收益的激励已大大下降，但是由于土地保障功能的存在，他们又不轻易放弃土地。南海的土地股份制将农民的土地承包权变为股权，它无非是将原来的土地均分权变为了土地增值收益的分红权，成员权的保留使农民愿意将土地交由集体统一开发、出租，农民也可以无后顾之忧地到外地就业，从而加速了农民的非农化程度。从1992—2002年，南海农民非农化的程度已达到92%。

南海市所推行的农村工业化，是让农民参与工业化进程的一种比较合理的选择。它避免了将农民屏蔽在国家工业化进程之外的弊端;它也不像地方政府主导的工业化一样，陷入产权不清的痛苦之中。在南海的工业化模式下，集体经济组织和农民利用手中拥有的集体土地所有权和土地承包权，来分享和经营不断上升的土地级差收益，这既加速了农村工业化的推进，又使集体和农民在土地级差收益的上升中增加了各自的收益。

2)广东模式的集体土地使用权流转

(1)广东模式的背景

2005年7月，广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转。这意味着广东全省包括农村的经营性用地全部走向市场，并可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价4种方式进行“阳光交易”，此管理办法意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破，有媒体将此举誉为“新土地革命”。

(2)广东模式的内容

《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的集体土地进入市场，方式可以是出让、出租、转让、转租和抵押。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》明确，兴办各类工商企业(包括国有、集体、私营企业)，个体工商户，外资企业，合作、合资、联营企业，兴办公共设施和公益事业，兴建农村村民住宅，可以使用集体建设用地。取得集体建设用地的单位和个人，应当按市、县政府建设用地批准文件规定的用途使用土地，不得随意改变。通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地，不得用于商品房地产开发和住宅建设。农民集体土地所有者出让、出租和抵押集体建设用地使用权，必须经过本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意;所取得的土地收益纳入农村集体财产统一管理，其中50%以上应存入银行专户，专款用于农民集体成员的社会保障安排。村民出卖和出租住房后，不得再申请新的宅基地。

(3)广东模式的意义

有关专家指出，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》是国内第一份对农村建设用地流转入市具有可操性、具有法律效应的文件，开创了全国的先河。农地直接入市打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统，代之以一个征地制与农地直接入市制并存的新时期。在今后的建设用地市场上，国有土地使用权和集体土地使用权同权同价，土地市场的“城乡分割”态势将被打破。同时，合法的产权转让可拓展用地空间，为农民致富提供启动资金，增进农民福祉。再者，农民集体可合法地与工业企业等谈判，自主的市场化出让集体建设用地，有利于形成农村集体土地使用权的市场价格，为政府制定征地补偿标准提供参照系。最后，农地直接入市，还有利于降低中国工业化的成本。农民直接与工业企业谈判，价格可能比政府征用后再出让更低。当然《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》也存在缺陷，如规定集体土地流转必须经2/3以上的村民同意，这显然不够。因为集体建设用地流转，实际上是把农民30年的承包权流转了，承包权是农民的财产权，因此，应该规定集体土地的流转程序必须完全公开，失地农民应直接参与流转的谈判，讨价还价。另外，由于不能突破土地管理法，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》规定的“农民的宅基地不能流转”，以及“通过出让、转让、出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发和住宅建设”等内容都还可以讨论。