小城镇土地制度创新的主要建议

9.3.4　小城镇土地制度创新的主要建议

1)培育小城镇土地市场，废除土地征用制度

深化土地使用制度改革，建立多元化的农村和小城镇土地市场。将土地使用制度改革引向深入，逐步扩大土地有偿使用范围，改变单一的“征地—开发—出让—转让”的市场运行程式。实行包括国有土地租赁、集体土地入市等多样化的土地供给方式，对小城镇土地市场要实行2种产权、1个市场、统一管理的管理模式，即由国有土地使用权和集体土地使用权并存构成小城镇土地市场。对土地利用方式、土地供应数量、土地交易价格和土地交易结果实行统一管理。

允许规划区范围内的集体土地通过转让、出租、抵押、作价入股等方式直接进入土地市场，由市场确定地价，其优点是可以实现完全的市场公平，有利于保护农民利益。严格区分和界定“公共利益”用地，切实做到国家只有为“公共利益”需要才行使征地权，征地价格以基准地价为参照系，同时兼顾市场价格，给被征地者以公正的补偿。

土地征用应严格区分为公益性用地和经营性用地2类:公益性用地继续实行现行的征地补偿制，由政府直接向农民征地;经营性用地实行市场购买制，由土地使用者直接向农民集体购买，政府只管审批、监管、收税和登记。这种方案较之现行的土地征用制度是向前迈进了一步，但最大的问题是对农民的不公平。首先，同样位置相邻的土地，可能由于分别属于公益性用地和经营性用地而导致补偿价格相差巨大，农民很难服气。其次，放开经营性用地，允许土地使用者直接向农民集体购买土地，可能会使政府对城市土地一级市场和土地供应总量的管理失控，同时也使耕地保护失控。此外，由于在体制转轨过程中，公益性用地和经营性用地在很多情况下难以区分，这势必造成新的腐败寻租空间。

2)允许农村非农用地合理流转

目前对农村人口向城镇集中居住构成主要约束的并不完全在于城乡户籍制度的限制，而是农民放弃作为福利而无偿使用农村宅基地和住房权利的利益损失。尽管到小城镇购房或建房已经成为农民的时尚，但大部分农民进城购商品房，并不放弃原有宅基地，其结果是，这些农民的进城没有带来城镇人口的稳定居住，反而使这些农民的宅基地又大量闲置，造成大量的空心村现象的存在。而有些村民因要建房没有宅基地，想着去占用耕地，造成原有宅基地闲置而农村新建房又没处可建而占用耕地的矛盾，从而造成极大的土地浪费。这一现象带有很大的普遍性，是社会主义新农村建设必须面对的一个关键问题。

要解决这一问题，必须将农民的宅基地使用权转化为可以流转和有偿转让的产权形式。这样，当农民选择小城镇就业或定居时，可以通过宅基地使用权的转让而获得相应的经济补偿，同时也获得进镇落户或创业的启动资本，这对于小城镇的发展将起到积极作用。上海郊区小城镇发展已经尝试了这一做法，即通过构建城乡住宅用地置换机制，鼓励农民退出农村宅基地以置换城镇居住用地。对于因此迁村并点、村庄合并而放弃的村庄的宅基地，可以考虑与企业联合进行改造。改造的方向可以是建立各种农产品加工企业和各种工业企业，一是可以提供农业产品的附加值，发展多样化经营;二是可以为农民提供就业岗位，摆脱单一的农业生产模式。

3)赋予农民土地处置权

在立法上规定农民对所承包土地的所有重大处置权，允许资源向最能充分利用它的主体流动，从而实现资源配置的帕累托最优(Pareto Optimality)。赋予农民土地处置权的好处在于:①可以基本不涉及敏感的土地所有制问题;②圆了中国农民几千年来的土地梦，使农民真正永久拥有自己的土地以及相关的土地处置权和生产自主权，侵害农民土地权益的问题也将会从根本上得以解决;③有利于提高农民保护耕地的自觉性和增加土地投入，扩大再生产的积极性，从而避免短期行为;④如果土地成为农民的一份资产，那么土地的占有、使用等必须通过资本运作而非行政手段，这样可以从根本上改变乱占耕地、农村宅基地管理难、管理混乱的无序状况;⑤有利于促进由小农业向大农业的转变，由分散经济向规模经济和集约经济转变，土地的合法流转与集中经营也有利于科学种田和农业现代科技的应用，提高农业生产率，为小城镇的发展提供农业剩余。农业生产率的提出可以使更多的农业人口从土地上解放出来，到小城镇上去务工创业，为小城镇的发展壮大人气。