县辖市的意义

9.4.1　县辖市的意义

1)县辖市有利于克服整县改市的弊端

20世纪80年代以前，我国设市以“切块设市”为主，到了20世纪80年代之后，“整县改市”成为主要形式。据统计，自1986年以来，整县改市占设市数量的90%以上。整县改市的积极意义主要体现在:①克服了“切块设市”所产生的城乡分割的矛盾，一定程度上有利于城乡统一规划和城乡一体化;②保证新设市有较大的成长腹地和建设的回旋空间，有利于中心城市的合理布局;③有利于精简机构，减少行政管理人员;④不改变县界，可操作性强，引起的矛盾和社会震动较小;⑤在一定程度上处理了地域型政区和城镇型政区的统一管理问题;⑥一定程度上促进了县经济社会的转型，推进了城市化进程。但整县改市也有负面影响:①耕地流失，农业基础不稳。县改市后中心城市建设框架急剧扩大，占用了大量的耕地。同时，县改市后市政府工作重心由农业、农村转向了工商业和城市，财力、物力也相应向工商业和城市集中，减少了对农业的投入，动摇了农业的基础地位。②产生了虚假城市化。整县改市后的市包括了全县人口，这与国际通用的“城市人口”概念不相符合，导致统计上城市化的虚假和与国际指标的不可比性。③整县改市不便于对地域型政区和城镇型政区的分别管理，也与国际普遍的城乡分治相悖。整县改市后真正城市化的地区集中在中心市区，农村地区所占比重仍然很大，从事农业生产的人口仍然占很高的比重，常达到70%以上，如我国整县改市效果较好的张家港市，2000年时城镇化水平也仅有42%，有58%的人口仍生活在农村地区。因此，整县改市没有顾及城乡管理的根本区别。④大规模的整县改市会动摇我国政区的基石，如果县全部改为市的话，就会导致县在我国消失。“县下辖市”设市模式即国际上通行的“切块”为主的设市模式，这种“切块”城市与过去传统的“切块”设市的不同之处，是给新设的“切块”市留有充分发展的地域空间，即“切块”的面大一些，有一个合理的城郊比例。这样，既满足该城镇发展的要求，反映了城市化的真实水平，有利于城市的发展，又保留了传统县的体制，有利于农村地域的发展，同时又避免了因切块改成县级市而必须增加县级政区的现象，还可协调市县发展中的各种矛盾和问题。

2)县辖市有利于解决乡镇管理中的问题

乡镇是双重身份和地位的基层国家行政机关，既对本级人大负责，也对上一级政府(县或县级市)负责，其职权主要包括执行权、制令权、管理权和保护权4项。其机构设置既有本身的直属办公机构和企事业机构，又有双重领导的垂直机构。目前管理中的突出问题有:乡镇一直未能成为一级完备的政府，缺少决策权和独立的财政，因而也缺少相应的施政能力。权力小、责任大、能力弱是对目前乡镇管理的精练概括。权力小是指乡镇缺乏独立的决策和行政权力;责任大是指乡镇干部工作在基层第一线，直接面对农民，担负着发展建设乡镇的重任;能力弱是指乡镇可支配的资源少，可动用的手段少，尤其是财政、工商、税务、公安等部门的垂直管理，进一步缩小了乡镇的管理手段，而且造成了新的条块矛盾，如安徽某镇在县房产部门对房产实行垂直领导后，在该镇设有20人组成的房管分局，不仅加重了该镇的负担，而且造成房地产开发的冲突。

乡镇政府改革的思路，一是强化乡镇政府的责权和民选机制，使其成为真正的基层实体政府;二是弱化乡镇政府，使其成为县的派出机构，专门完成县政府委托的任务和指导村的自治活动，从而精简机构。第二种方案是区分乡与镇的不同管理对象的差异，把条件特别优秀的镇作为城镇型政区进行管理。

实行撤乡并镇的积极意义是明显的:有利于集中乡(镇)的财力进行中心镇建设;符合城镇化的规律，有利于提高城镇公共设施的使用效率，从而提高运行效率，降低运行成本;有利于减少乡镇机构及人员编制，从而减轻农民的负担等。但是，由于乡镇工作地域差异很大，采取一刀切的做法，导致了相互攀比，不仅没有起到应有的效果，反而造成集体上访和不稳定等问题的产生。突出的有:①没有从城镇体系的整体合理化要求出发，撤并乡镇，使得有一些有潜力的镇被撤并，严重影响了城镇体系的布局的合理化;②对一些重大因素变化和一些镇的经济发展潜力估计不足，也导致了设镇方案的不可行;③在建设新中心镇的同时，加重了农民的负担，忽视了原乡政府驻地的发展和建设;④一些乡镇撤并后的管辖范围过大，导致不能够为居民提供及时而有效的服务。

3)县辖市有利于理顺市镇体系关系

(1)从我国城市的级别来看，尽管我国的城市法定级别是明确的，分为直辖市、地级市、县级市和镇，但是现实的管理和设市模式却导致“市”、“县”概念的模糊，而且“市”有直辖市、地级市、县级市，还有副省级市、计划单列市、副地级市等，这些“市”相互交叉、重叠，加上实事上存在的“市领导市”体制，人们很难区分各种“市”的等级、规模、隶属关系和“市”与“市”之间的相互关系。改革的重点是减少中间环节，取消所谓副省级、地级、县级市的行政等级，根据宪法设置的行政区划分层级，实行地域型政区管辖城市型政区的体制，即中央政府管辖直辖市，省政府管辖省辖市，县政府管辖县辖市，撤销地级市、副省级市、县级市的行政等级建制;规范城市型政区的设置标准，实行直辖市—省辖市—县辖市3级城市行政等级体制，有利于克服城市型政区行政等级过多、过滥以及由此造成的种种弊端。

(2)从城市的规模看，我国城市规模分为超大城市(＞200万人)、特大城市(100万～200万人)、大城市(50万～100万人)、中等城市(20万～50万人)、小城市(＜20万人)。一般来讲，“中等城市”对应地级市，“小城市”(10万～20万人)对应县级市。而根据1984年设镇的一般标准，建成区非农业人口达2 000人以上可设立镇。于是，介于0.2万～10万人口规模均为“镇”的范围。但在0.2万～10万人口这一相差悬殊的数值区间内，存在近2万个建制镇。2002年平均每个建制镇的镇域总人口为32 309人，镇区人口为5 600人;有403个镇人口超过10万，其中43个镇人口超过20万，10个镇人口超过30万，3个镇人口超过50万，如龙岗镇、虎门镇等。但在我国现行行政本位体制下，各级政府的政治资源和经济资源是严格按照行政级别标准设置的。尽管从经济总量上看，发达小城镇已经完全成为了一个中小城市的规模，但是在管理机构设置和决策权限上却完全是一个镇级建制。城镇规模的扩大，客观上也突破了1993年制定的县级市标准，因此，一些建制镇要求撤镇设市。实践呼唤县辖市新市制的诞生。