历史启示与国外经验借鉴

9.4.2　历史启示与国外经验借鉴

1)历史的启示

(1)自秦以来的2000多年县始终是我国最稳定的基层行政区，是较为完整的行政—自然—社会—经济复合体。远在西汉末年全国已有1 300多个县，唐朝时增至1 550多个，民国增加到2 000多个。在几千年的历史演化中，尽管县以上的行政区划变更频繁，社会急剧动荡，但是县却相对稳定，在大部分时间内处于不升不降的地位。解放以来，我国县的数量先是有所增加，但随着近10多年来整县改市的增加，县的数量有所减少。县的界限除极少数遗留问题外，在历史上较少变化，基本稳定。大多数县在相对一致的自然—生态条件的基础上，形成了稳定的文化联系和经济联系，成为一个统一的行政—自然—社会—经济复合体。县的稳定是中国社会稳定的基石，当然也是中国难以摆脱封建束缚的原因之一。

(2)县城是全县稳定的中心，县正由单一地域型政区向复合型政区演化。大多数县的县城历来是全县传统的政治、经济、文化中心，建设的基础较好，中心作用较强。在县建制发生变化时，县城的地位也随之变化:在撤销县建制时期，县城降格为一般集镇;当恢复县建制时期，县城又得以发展。历史上是府、县同城，现在是市、县同城的县经济社会发展水平较高;一般的县经济社会发展水平相对较低。随着工业和小城镇的发展，县由传统的单一地域型政区演变为地域型和城镇型并存复合政区。经济越发达的县，城镇型政区所占的比重越大。

(3)县具有稳定的功能且在不断强化。县的功能一直比较稳定，是联系国家上下政权机构，对全县的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族进行全面管理的基层政区。解放以来，尤其是改革开放以来，县的功能发生了许多变化，最突出的是推进县域的城镇化和工业化成为县级人民政府的重要职责，也成为县的重要功能。但该功能是我国计划经济及计划经济向市场经济转型时期的特殊要求，随着我国加入WTO及政府职能的调整，该功能的实现形式将会发生变化。

(4)乡的历史悠久，镇的历史较晚，二者是不同的政区类型。乡萌芽于春秋之际，定型于秦朝。秦始皇统一中国后，乡作为郡、县、乡3级行政区中的基层政区的地位得以确立。此后乡的建制经历了3次大的变化:从秦王朝建立(公元前221年)到隋文帝开皇十五年(公元595年)实行乡亭制，乡为基层行政区域;从隋文帝开皇十六年(公元596年)至清崇德三年(公元1640年)实行乡里制和保甲制，县为基层行政区域，乡不再是基层行政区;清未至今乡正式成为县辖的基层行政区域。镇是随着商品经济发展而建立起来的，近代镇的雏形可以追溯到唐朝的坊(城镇)，作为正式行政建制的镇直到清朝末年才得以建立，其标志是1909年颁布的“城镇乡地方自治章程”。该章程规定，城厢以外的市镇、村庄、屯集，人口满5万者设镇，余皆设乡。可见镇的设置从一开始就与乡不同，镇是城镇型政区，而乡是地域型政区。

2)国外经验的借鉴

(1)城乡分治是国外行政区划的普遍现象。城镇和乡村是2种不同的政区类型，管理上存在很大的差别。各国大多采用城乡分治的行政和政治体制，对城乡分别治理，以达到较好的管理效果，如美国历来采用城乡分治体制，市和县均处于州的指导和监督之下，县是地域型政区，是“面”;镇是城镇型政区，是“面”上的“点”;再如原苏联和东欧各国也是在城乡分治的原则指导下，由州领导市和镇，市的辖区仅包含市区和近郊区，农业区域与城镇并列，同时接受州的领导。发展中国家也大多采用城乡分立，如印度的市和县分别各自接受邦的领导。

(2)加拿大城乡分治的经验。加拿大是城乡分治最典型和彻底的国家，城镇和乡村政区分属城镇行政系统和乡村行政系统，各自独立、自成体系。城镇行政系统包括市、镇、村，由选举产生的市长和管理委员会负责管理，全国共有该类城镇行政自治单位2 149个。城镇行政系统不管辖县、乡、区之类的乡村行政区划单位，乡村行政系统一般设立乡进行管理，全国共有乡村政区单位近2 000个。

(3)印度农村的潘查亚特(Panchayat)管理方式。印度农村采取县、乡、村3级行政区划系统，分别设立由选举产生并有一定任期的县议会、乡潘查亚特和村潘查亚特。印度宪法第41条规定:“各邦应采取措施组织村潘查亚特，赋予其必要的权力和权威，使之能够行使自治政府单位的职能。”县议会是协调和监督机构，负责全县和跨乡计划的实施、审查批准乡潘查亚特的计划等;乡潘查亚特管辖20～50个村，3万～10万人，负责处理县顾及不到、村又处理不了的各类事务，主要包括:广泛的开发职能，如农业开发、文教卫设施建设等，财政金融管理，全乡档案事务管理。可见乡潘查亚特是承“县”启“村”的纽带。

(4)法国的市镇调整。市镇是法国历史悠久而稳定的基层行政区。早在1851年，全法国就有3.6万个镇，到1968年还稳定在3.7万个镇，其中最大镇的面积为最小镇面积的1万倍，人口多的镇有上百万人，而少的镇仅有几百人。1962年时，人口低于2 000人的小镇占1/3。由于人口规模过小，不利于形成经济中心，也不利于维持财政的正常运转，更不利于高效议会的产生，于是法国政府采取了合并小城镇的政策措施，具体做法为:将郊区的镇划归母市;设立专区，合并小镇，把居民集中到若干大镇上。1967年时，全国成立了67个专区，组合成454个镇，集中居民220万人，初步解决了法国基层政区过小、过散的问题。

(5)日本都道府县和市町村关系的处理。都道府县是日本的第一级行政区，市町村为第二级。全国现有47个一级区，平均每个一级区下辖69个基层组织。该框架自明治维新以来几乎没有变化，而内部市町村的合并、增减变化急剧。都道府县的职能主要有:制定发展计划、公共设施的建设管理、教育文化及劳工事务的处理、处置市町村无法处理的其他事务，其设置和境界变更由国家法律规定。市町村的职能主要是处理与本地居民生活密切相关的事务，如中小学的设置和管理、自来水和下水道的建设、居民税征收等。由于市町村的规模差别悬殊，政府专门把50万人以上的城市定为“政令指定市”，赋予其更多的权限。市町村的设置和界限变更，先由市町村提出申请，再由都道府县议会审批。政府采用法律和政策手段鼓励市町村的合并，使市町村的数量由1953年的9 868个降到1995年的2 568个。都道府县和市町村虽然没有上下级隶属关系，但实际上都道府县的行政地位高于市町村，前者对后者的纠纷进行调解和裁决，起指导作用。都道府县制定的法规对市町村具有约束作用，市町村必须在都道府县制定的规范内处理事务。

(6)市是一种地方自治的基层行政建制。市自治有团体自治和居民自治两种类型，前者指以一定的地域为基础，具有独立法人资格的地域团体对该地域全部事务的自主处理;后者指由居民和居民选举出的代表对本地域事务的全权处理。市镇自治体具有广泛的权利，可以为市民提供极为广泛的服务，可以履行政府的许多职能。在美国，市的建立由当地居民同意并提出申请，经过州批准即可;在德国，《基本法》第28条规定“必须确保市镇作为其职责在法律规定的范围内调控本社区所有事务的权利”。市镇不分大小，法律地位相同，不存在行政等级差别。市镇政府通常是最低一级的地方政府，市镇下不再设立政府建制。