城市密集地区小城镇的调控方略

10.3.2　城市密集地区小城镇的调控方略

1)规划调控

城镇密集地区的小城镇规划应从区域的角度进行宏观协调，避免因单个城镇的规划建设造成区域整体发展的不协调。要充分重视乡村地区在我国区域经济发展的作用，跳出传统的以城市为中心的区域发展模式，树立以区域全面进步为基础的发展观，确立城市与乡村二者在区域经济中的平等地位。具体体现在:

(1)合理调整城镇布局和行政区划

积极提高小城镇质量，确定中心镇或重点镇，加大建设力度，逐步向小城市发展，同时缩并自然村，以节约土地和基础设施建设费用。要按照市场经济规律和经济内在联系以及地理自然特点，合理调整城镇布局和行政区划，积极培育和发展大中城市，对明显需要跨行政区兼并重组的城镇，要不失时机地进行合理调整，提高小城镇设置标准。

(2)制定统一的城镇群发展规划

针对城镇密集、各自为政、彼此间缺乏分工协作，基础设施出现低水平重复，产业结构雷同、互相排斥的特点，要制定统一的城镇群规划，通过规划帮助各城镇确定各自的发展方向，打破长期计划经济体制下形成的行政区划，寻求优势互补、强强联合，使整个区域协调发展，同心合力地应付来自城镇群外的挑战。

城镇群规划应提出小城镇要控制数量，提高质量。根据现有的建制镇的经济实力、建设水平和发展前景，选择若干重点城镇给予积极培育，使其具有高层次的设施配置，并可以兼顾周围乡镇的需要。同时，建立高层次的职能分工体系，对各城镇进行合理分工，并通过完善区域性基础设施，合理布局关联产业，配置社会服务设施，加强城镇之间的联系，形成联合发展的整体。为了提高地区之间的协作，避免恶性竞争，解决发展中的问题，还应考虑建立常设或特设的城镇群协调专门机构。

(3)开展跨行政区规划，促进区域的可持续发展

跨行政区规划的内容包括区域经济一体化、基础设施的联合建设和环境与生态规划。区域一体化的基础是打破计划经济时期形成的条块分割，使区内各城市间和区域内外之间的生产要素得以自由流通和重新组合。在发挥各个城市优势的基础上，实现比较合理的劳动空间分工。城镇密集区内的基础设施建设已取得一定成绩，但离达到真正的区域协调一体化发展尚有较大差距，应从发挥区域整体优势出发，对重大基础设施统一规划、联合投资、共同受益。

跨行政区规划，要构建城镇密集地区发展要求的小城镇基础设施网络化。大力完善综合交通网络体系，按照统筹规划、合理布局、联合投资、共同受益的原则，建立多种运输方式互相衔接、协调发展的综合交通运输体系。对基础设施进行统一规划，解决区域环境的协调治理，真正实现全区经济、社会、环境的有机协调发展。建立区域信息网络，确立利用网络为经济发展服务的思想观念。

(4)区域共同发展

随着经济的快速发展，城镇密集地区城镇的联系范围已远远超出了其自身的行政界限，要根据不同区域层次对城镇发展的影响和城镇的职能分工，按照商品经济生产的要求，寻求区域发展对城镇发展的激励作用，以避免产业结构雷同、重复建设等造成的弊端。基础设施和服务设施的社会化是区域共同发展及整体利益的主要体现。同时，镇域内部要从全镇的整体利益出发，重新组合分配城乡的空间关系与相互联系，必须做到局部服从整体、近期服从长远，消除种种造成分割的行政、社会界限，造就镇域整体有序发展的格局。

城市密集区维持经济繁荣的主要因素是混合型的土地利用方式，为保证区域的持续发展，必须控制其经济活动的密度和对环境的影响强度，尽量避免因土地过度使用和环境污染带来的问题。城镇的未来空间布局必须建立在市域、镇域土地总体利用优化的基础上，有效地防止城镇建设的蔓延，形成良好的城镇形态和生存空间，使镇域整体环境保持良好的状态。为充分发挥区域整体协调规划的作用，达到人口、资源、环境的协调发展，在小城镇规划内容和方法上体现空间、时间和内容上的整合性，要建立跨行政区和跨部门的规划协调及保障机制。

2)产业调控

(1)协调产业布局，延伸产业链

产业和经济活动的合理布局及相应的土地利用，是城镇密集区协调发展的基础。城镇密集地区的人口、产业和基础设施建设活动在大尺度空间集中，容易导致各城镇空间的蔓延，急需加强跨市镇协调与管理。应根据产业延伸和产业集群的内在要求，使位于中心城市的一些原主导产业，逐步向郊区或区内其他城镇转移，而产品设计、研发中心、大规模中央商务区等则在中心城市发展起来。小城镇的产业布局应由分散化向集群化转化;产业协作向纵、横向一体化复合发展;产品结构由低端化向高端化、高附加值化转化。

(2)加快产业结构的转化与升级

要加快产业结构升级，进一步发展外向型经济，加快产业结构由轻加工业型为主向深加工化、服务化、高技术化转化的速度。同时，小城镇产业结构的调整应与城市工业协调、与农业协调为方向，强调特色化、专性化和社会化，以节能、降耗、低废产出为目标。而且，随着生产的专门化程度和自动化水平的提高，企业间的分工协作要进一步加强。在进行结构优化的同时，应大力发展新兴产业，开发三高产业，实现由劳动密集型产业向技术密集型产业的转变。

(3)构筑区域城镇产业空间体系

在城镇密集区内小城镇的产业调控应树立区域—城市发展观，构筑整体发展的区域城镇产业空间体系，实现区域产业空间一体化，在有效竞争的基础上加强区域间合作，避免重复建设和过度竞争及城镇间产业雷同等弊端。对不同的城镇应突出不同的特色，强调城镇与城镇、城镇与城市间的产业优势互补。通过各个小城镇之间的角色分工与协作，实现经济和社会资源的合理配置，促进城镇密集地区的整体协调发展。

(4)向外资、民营、集体的多元化格局转化

根据信息社会的经济发展规律，以提升产业素质为核心，以培育城镇产业创新环境为重点，实行民营和外资多元并行，着力培育各类特色产业产业区，形成多样化的地方产业群，提升产品、企业、产业、城镇4个层面的核心竞争力，将城镇密集区小城镇的产业有机融入到全球产业网络之中。

(5)建立完善统一的区域共同市场体系

在市场经济条件下，小城镇区域共同市场的充分发育，是空间经济一体化的根本保证。为此，应切实加强市场的组织和制度建设，放弃地方保护主义，扫除各种形式的关卡壁垒，改变地区封锁、市场分割的局面，有选择、有步骤地培育并逐步建立一个完善的区域共同市场体系。

3)政策调控

(1)城镇发展政策

强化中心城市功能，加强建设中小城市，择优培育中心镇，完善城镇体系，走大中小城镇协调发展的道路。依托区内的中心城市，引导城镇密集区有序发展。防止盲目扩大城市规模，同时要强调以县城为主，有重点地发展小城镇。

(2)市场体制

城镇密集地区小城镇发展的区域性要求是在整个小城镇区域建立一个统一完善的区域共同市场体系。

(3)产权制度

推行集体经济产权制度的改革。要改变乡镇企业分散布局的状况，促进农村人口向城镇的迁移，就必须推行乡镇企业的产权制度改革。可行的办法是推行股份制，明确产权关系，消除乡镇企业搬迁的内在障碍。企业产权明晰化和集团化是产业制度发展的方向。

(4)土地优化制度

要优化用地结构，提高用地效益，进行土地供应流转制度创新。要调整农村居民点向中心村和城镇集中，村镇企业向工业园区集中，进行村镇土地整理，走集约式发展道路。要建立科学的土地供应制度，调整用地结构、确保重点，达到集约用地的目的。重点要加强公共设施、基础设施用地的供应，控制工业用地总量，提高土地效率，避免无限扩张。

(5)户籍及其相关制度

户籍制度改革必须与其他改革配套，尤其是和土地流转制度和社会福利制度相配套。其目的是让农民意识到放弃农业户口、放弃土地能够换回足够的补偿。只有这样，小城镇户口才有吸引力，才能显示其真正推动小城镇发展的作用。

(6)区域性设施共建共享制度

要完善小城镇的财政政策，确立区域性设施共建共享制度。主要要求为:合理划分小城镇的收支范围，逐步建立稳定、规范、有利于其发展的财政体制，改善其基础设施投融资方式，实现基础设施建设资本主体的多元化、资本来源的多渠道、投资方式的多样化，逐步实现基础设施的集约化发展，并制定有效的共建共享机制，鼓励区域内基础设施的共建共享。