小城镇发展的新背景

1.1.2　小城镇发展的新背景

1）发展小城镇是社会主义新农村建设的客观要求

改革开放以来，我国城市化建设取得了积极进展，城镇基础设施和公共服务设施的建设力度不断加大，整体功能逐步提升，人居环境明显改善，但发展很不平衡，出现了繁华的“城市”与落后的“农村”并存现象。基于对这一基本国情的分析和判断，党的十六大和十六届五中全会提出了繁荣农村经济和建设社会主义新农村的重大历史任务，并在2005年《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确要求：“着力发展县城和在建制的重点镇，从财政、金融、税收和公共品投入等方面为小城镇发展创造条件。”

在城市化推进的大背景下，随着农村人口的逐步转移，农村自身的功能在不断发生变化，农村产业结构、社会结构均经历着由传统向现代的全面转型。同时，农村的空间发展，也由历史上的封闭走向开放，逐渐与现代城市融合并向一体化方向发展。目前我国有1亿多农村剩余劳动力，且数量每年都在增加，而大中城市吸纳农村剩余劳动力的能力却受到自身承载力的限制。小城镇处于城市之尾，农村之首，起着连接城市和农村的桥梁作用，发展小城镇不仅可以通过减少农业人口，增加城镇人口的方式，有效解决工农两大产业间的利益失衡问题，还可以扩大农产品市场的空间范围，提高农民的收入水平。同时，小城镇建设可以集中相当多的文化、教育、科技、卫生、体育、信息和服务事业资源，对于提高农村人口生活质量，促进乡村精神文明建设将会起到积极的推动作用。

2）经济、社会和自然统筹协调发展成为中国新时期发展战略重点

在改革开放后的很长一段时期，我国一直把发展经济作为全局工作重心；到1990年代初，开始注重经济与社会的协调发展，提出了可持续发展战略，1990年代末又提出“以人为本”的战略思想，并将解决“三农”问题作为经济社会发展的重要工作；21世纪初，中国共产党第十六次全国代表大会划时代地提出了全面、协调、可持续发展的科学发展观、并将构建社会主义和谐社会、推进城乡统筹发展、建设社会主义新农村确立为全面实现小康社会的重要战略任务。小城镇上连城市、下接乡村的特殊作用，必将成为贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展、实现人与自然和谐发展的重要楔入点。

3）城市区域化和区域城市化的经济空间特征更加显著

随着社会经济的快速发展，城市成为区域人口集聚、经济增长、社会发展不可替代的重要节点。这些节点为谋取更好更快的发展，在信息、资源、科技、空间等方面不断主动寻求相互间的协作，强化内在联系，以期创造出一个利于大家共同发展的区域空间环境。长江三角洲城镇群、珠江三角洲城镇群以及近年来一些地区的都市圈都在进行着富有成效的建设。

在此过程中，江苏在全国率先规划实施了都市圈建设，并积极推进“四沿”（沿江、沿海、沿沪宁线、沿东陇海线）开发战略（图1－2）。都市圈建设的实践表明，这类区域的城市化不是单核城市的发展，而是以一个大城市为核心，通过不同城镇之间功能和空间的有机联系，构成一个扁平的网络化的区域空间，进而形成城乡高度一体化的发展态势。而产业带开发建设所形成的产业集群，已经在推进城市化的空间集聚，同时也将会产生更加明显的城镇效应，形成在功能、空间上有机联系的城镇密集带。江苏实际上已进入了开创城市区域化和区域城市化发展的新时期，小城镇也将在一个具有密切社会经济联系和城乡一体化倾向的区域中发展。

图1－2　江苏省三个都市圈和“四沿”分布图

资料来源：江苏省城镇体系规划（2001—2020）

4）小城镇快速发展引发了一些亟待研究解决的新问题

乡镇企业在经历了改革开放以来近20年的发展高潮后，由于其增长乏力导致了小城镇产业和人口集聚发展势头减弱。相比1980年代，1990年代中国小城镇发展速度明显缓慢。随着城乡社会转型、经济体制转轨的不断深化，小城镇在空间分布、规模结构、经济社会发展的空间分异等方面发生了新的变化，出现了一些新的特征。

在这些新变化中最显著的是，分散发展的弊端严重阻碍着小城镇整体水平的提升。具体表现在：小城镇体系不合理，数量多、规模小，几乎每个乡镇镇区面积都在扩张，耕地占用过多，土地利用空间结构不合理，集约化程度低。由于乡镇的规模小，不能形成规模集聚，用地方式极其粗放。每个小城镇都从各自的利益出发，力求发展成为“小而全”的综合城镇，恶性竞争、产业结构相同、乡镇企业布局分散等问题十分突出。小城镇建设管理体制改革滞后，在规划实施管理、基础设施建设等方面引发和激化了一系列的社会矛盾，等等。因此，贯彻落实科学发展观，全面分析小城镇发展的历史现状和规律，谋划新时期小城镇发展战略，是当前十分紧迫的任务。