小城镇的发展动因

4.3.1　小城镇的发展动因

1）初始动因——农业生产效率的提高

1978年至1983年是我国农业生产责任制兴起、完善和推广的时期。到1983年底，江苏实行家庭联产承包责任制的队数占全部生产队数的比重达到99.5%，实行家庭联产承包责任制的户数占总户数的比重达到97.9%。家庭联产承包责任制的实行极大地激发了生产者的积极性，促进了农业劳动生产率的显著提高，这也集中地体现在农民生活水平的提高上。1980年，江苏小城镇镇域农民人均收入121元，到1985年增长到481元，而1995年为2425元，增长了近20倍。

依据“配第——克拉克”定律，一个国家或地区经济发展方向大致沿着以第一产业为主转向以第二产业为主，再转向以第三产业为主的顺序进行。在这一过程中，劳动力也将首先从第一产业转向第二产业，并伴随着人均国民收入水平的进一步提高，逐步向第三产业转移。劳动力在三大产业分布的趋势是，随着经济发展，第一产业逐步减少，第二、三产业相应增加。在实践过程中，伴随着劳动力在不同产业间的转移，也必然导致劳动力在空间分布上的重新配置。产业转移主要体现为从传统产业向现代产业、从农业向非农产业的转移；空间转移主要体现为由分散到集中，由农村向城镇和城市的转移。

江苏属于经济较发达地区，资金、技术、劳动力等要素在土地上的有效投入带来了劳动生产率加快提高，由此从农业中解放出了更多的剩余劳动力，也带来了大量剩余劳动力转入非农产业。与此同时，劳动力市场和城市副食品市场的开放，使农村剩余劳动力的空间流动成为可能，在乡镇企业尚未进入快速发展时期，农民的经济实力还很弱小的时候，这些农村剩余劳动力把外出做临时工作为一条出路，他们主要从事农副产品交易、饮食服务业和手工业，成为小城镇发展的初始动力要素。

2）市场动因——比较利益的驱动

计划经济体制下形成的城乡二元制发展结构，人为地将人口分为城镇人口和农村人口，形成了城镇与乡村在经济、社会等诸多方面的差距。农业劳动生产率的提高使本来就存在的农业剩余劳动力的数量进一步增加，同时也加剧了城乡人均收入差距的拉大，导致了农民生产积极性的不断降低。随着社会主义市场经济体制改革的深入，这种城乡二元制发展结构的表现形式有所转变，但是城乡差距始终存在。1998年江苏城镇居民人均纯收入约为农民人均纯收入的两倍。到了2003年，全省城镇居民人均可支配收入为9515元，农民人均纯收入为4183元。长期以来，江苏多数城镇在户口、就业、教育、社会保障等方面的制度都对农村居民迁移到城镇有所排斥。这种差距不断拉大的趋势越发增强了农村剩余劳动力到非农产业谋生的驱动力。

由于比较利益的驱动，农业内部的资本、劳动力等生产要素，必然要在非农部门外在拉力和农业部门内在推力的双重作用下，流向非农部门。在进入城市仍然存在种种壁垒的情况下，进入小城镇当然是最有利的选择，于是就形成了“离土不离乡，进厂不进城”的小城镇人口转移模式。可以说，城乡收入差别及追求更高劳动报酬成为贯穿于小城镇发展的最根本的内在动力。

3）内生动因——乡镇企业的推进

工业化与城市化存在着紧密的相互关系，随着人均收入水平的提高，工业化的演进导致了产业结构的转变，带动了城市化程度的提高（H·钱纳里等，1995）。江苏小城镇的发展印证了这一观点，20多年来，江苏小城镇发展突飞猛进的动力来源主要是农村的工业化，也就是众所周知的乡镇企业的蓬勃发展。

乡镇企业的迅猛崛起与发展的影响，首先在于它打破了“农村搞农业，城市搞工业”的传统观念，带动了小城镇第二、三产业迅速发展。其次，乡镇企业大多都是劳动密集型企业，在促进人口和经济要素集中方面有着特殊的效果。仅在1980年到1995年的15年间，江苏小城镇镇区人口就从370万人增加到了759万人，增加了近两倍。第三，乡镇企业的发展也加速了资本、技术、信息等经济要素向乡镇工业小区区域内的转移，为江苏小城镇今后的发展奠定了坚实的产业结构基础。此外，乡镇企业的发展，不仅增加了农民收入、缩小了城乡差别，也为小城镇的能源、供水、交通、邮电通讯、金融信贷等基础设施行业以及文化娱乐等公共设施建设积累了大量的建设资金，提高了小城镇的服务功能。

在江苏，乡镇企业的发展不仅促进了原有小城镇的发展，而且使一些乡村变成了小城镇，从而增加了小城镇的数量。江阴市华西村就是一个典型的例子，1980年华西村还是一个贫穷的小村庄，到1990年代末，该村企业总数达到了40家，年产值超过20亿元；而全村的土地仅由9名农民承包，还创造了年年丰收，如今的华西村已经成为“都市化的村庄”。

4）外在动因——政策制度的促进

以美国经济学家科思（Ronald H.Coase）和诺思（Douglass C.North）为代表的西方新制度经济学派认为，现实的人是在由现实的制度所赋予的制度约束中从事社会经济活动的，土地、劳动和资本这些要素，在有了制度时才能得以发挥功能。经济增长的关键在于制度因素，有效的制度安排能够促进经济增长和发展，无效的制度安排则会抑制甚至阻碍经济的增长和发展。在技术不变的条件下，通过制度创新（变迁）同样可以大大促进经济发展。假设把农村工业化、农业发展等动力的合力当作动力因素A，把政策制度作为动力因素B，当A、B两者合力大小方向为正值时，则政策制度起推动作用，小城镇将匀速或加速前进；当合力大小方向为负值时，则政策制度与小城镇发展的内在规律不相符合，小城镇发展将受到阻碍。

建国后到实行改革开放前，江苏与全国其他省份一样实行的是自上而下的城市化制度安排，即在计划经济体制下，由政府发动和包办的城市化。在这些特殊年代里，人口在城乡之间的迁移具有明显的政治运动特征，而不是由于经济内在原因的驱动而引起的流动，致使这一阶段江苏小城镇发展进程非常缓慢，甚至出现一定时段上的停滞和倒退（于永双，2000）。改革开放以后，我国由自上而下的城市化制度安排转变为国家宏观调控下的自下而上的城市化制度安排，即在市场经济条件下，在国家宏观调控的基础上，由富裕起来的广大农民自发建设和管理小城镇。1982年，江苏在全国率先提出了“以城市为中心，小城镇为纽带，农村为基础，实现城乡协调发展”的城镇化发展思路。随后，根据中央的政策精神，江苏在户籍管理制度上，由过去的严格限制农民进城的制度安排逐渐转变为允许和鼓励农民进城务工经商的制度安排，促进了农村剩余劳动力向城市的转移；政府在城市居民补贴上，由过去政府大包大揽的制度安排逐渐转变为取消城市居民福利补贴的制度安排，消除了福利政策上对进城农民的歧视；同时，在居住、择业、保险、子女就学等众多方面做出了制度创新。这些制度创新与蓬勃发展的农村工业化形成了推动小城镇发展的强大合力，使得江苏小城镇发展在1980年代和1990年代一直保持着旺盛的活力。

针对1990年代中后期小城镇发展衰退的问题，从1999年开始，江苏省将行政区划调整与小城镇建设结合起来，对规模小、人口不足3万人的小城镇有组织地开展撤并。1999年初，全省共有小城镇1890个，到1999年底，撤并了179个。到2000年10月，又撤并了245个镇，全省小城镇总数减少至1466个，撤并率为22%。2000年，江苏又提出了“择优培育重点中心镇，全面提高城镇发展质量”的小城镇发展思路，促进了小城镇从数量型向质量型的转变，使小城镇发展跃上了一个新台阶。