政府主导的市场化模式

1.1.4　政府主导的市场化模式

回顾20世纪世界经济史得出一个结论，二战后加速成长的国家和地区，几乎无一例外地选择了“政府主导”这条路。尽管各国、各地区“政府主导”的范围、程度和持续的时间有差别，但是与欧美发达国家的“政府干预”相比，这些国家和地区政府对经济的作用更为明显。政府主导的内涵，是指政府以市场化的、经济的手段以及非市场的行政力量，通过制定政策方案和实施要点，对市场化进程进行推动、调控和引导。政府主导型市场化改革是依靠政府政策实施和推动的。中国政府作为经济市场化的主导表现为政府是市场进程的设计者、组织者和操作者。西方经济学中的政府主导作用与中国经济市场化进程中的政府主导作用是不同的，一是他们所谈问题都是以有完善的市场经济机制为前提的；二是他们对政府在市场经济中的作用的论述都是一种静态的，而非动态的描述，都是对市场失灵的补充，而非市场进程本身的成长的干预（陈东琪，2000）。

无论是西方发达的市场经济国家，还是东亚新兴的工业化国家和地区，各国（地区）政府对经济活动干预的力度和方式虽有差异，但都遵守着一条基本原则，即政府干预不能替代市场机制的作用，而是作为对市场缺陷的补充，或是对市场的诱导发挥作用。政府的职能主要限于调控宏观经济和长期发展问题。市场经济国家政府干预的主要模式有：①美国。政府干预的领域主要有以下四个方面，一是外部正效应明显的领域，其中包括外部正效应明显的公共产品，如交通、邮电等基础设施的建设与经营管理；二是针对不同的产业情况，政府进行不同程度的干预；三是扶持中小企业；四是收入分配领域。美国政府干预的明显特征是，一般不用国家计划来约束垄断资本的行为，以保持企业充分的独立性。政府干预的主要手段是法律和经济手段，有时也用直接的行政手段。②法国。政府对企业的干预主要通过与企业签订计划合同来进行。计划合同主要包括企业的发展目标、企业的具体发展计划以及国家对企业应承担的各项义务。法国政府对宏观经济的干预主要体现在宏观经济发展计划上，但计划并不排斥市场机制功能的发挥，而是力图完善市场机制的作用，弥补市场机制的不足。在计划的实施过程中，始终以间接调控为主要的管理手段，避免直接干预造成资源低效配置的损失（洪银兴，2003；魏礼群，1994）。③日本。政府干预的特色是实施产业政策。日本的经济计划对企业并没有法律上和行政上的约束力，但计划表明了经济的发展方向和政府的基本方针，对各界提供了可靠的经济信息，计划的诱导能力是很强的。计划形式主要有三类，一是年度计划，二是中期计划，三是长期计划。产业政策是日本中长期管理的最主要方式，其主要目的在于适应经济发展的要求，不断推动产业结构的优化。日本财政政策的功能主要是提供各种公共服务和基础设施，提供最低生活保障，以及平抑经济波动幅度，保持经济稳定增长（徐平，2003）。

政府主导型市场经济发展模式，是指在实行以市场经济导向为目标的经济发展道路的过程中，就政府和市场这两种调节经济运行的基本力量而言，政府居于领导和支配地位。在这种模式中，政府在弥补市场的内在缺陷和不足上要发挥重大作用，但政府的主导作用不是表现在这里，而是表现在政府干预资源的流动过程，政府创造有效利用国际市场的条件，政府推动市场的发育进程。在政府主导型市场经济发展模式中，政府的领导和支配使用不仅表现在上述政府的行为方式上，还表现在政府的行为手段上（周军，2000）。

政府主导型发展战略的效果令人失望。发展中国家在经济发展的初期大都采纳了早期发展经济学家的建议，推行政府主导型发展战略。但是，20世纪五六十年代计划发展20年的结果令人沮丧，政府并没有像人们最初所想象的那样解决发展问题，最初存在的发展问题依旧存在，甚至有所恶化，同时形成了一些新的、更加难以解决的发展问题。例如，政府集中工业化的政策确实加快了工业化的速度，却牺牲了农业和农村的发展，加剧了城乡矛盾；再如，发展中国家为了获得结构改造的动态利益，政府制定了许多扭曲性政策，如低利率、高汇率政策，使微观资源配置活动处于扭曲性刺激结构之中，结果出现了一大批资本密集型、进口密集型、出口依赖型的缺乏国际竞争力的企业（胡家勇，2002）。

发展中国家的政府经常利用各种手段积极干预经济活动，如政府对市场的替代、政府对企业家的替代、政府对公共资源的提供等，政府往往是启动经济并实现向纵深发展的最重要推动者。发展中国家政府干预、主导经济具有“双刃剑”的作用，在创造辉煌经济成就的同时，也产生了诸多严重的问题。要克服政府推动经济的效率递减效应，必须及时改变政府推动经济发展的方式，健全市场经济的基础，发挥市场机制的作用，实现由“政府主导型”经济向“市场主导型”经济的转变。

在中国目前的转型期，政府在制度的创新中发挥着极重要的作用。政府主导的制度创新虽然是推动中国改革的强有力的主体，但政府先天的不足使政府的制度创新存在诸多局限，而政府自身的扩张导致产权不清晰、公共区域太大，进而使大量寻租活动出现，从而阻碍了资源的有效利用。在向市场经济的转变中，政府要做的是为市场活动主体的制度创新提供一个既有严格规范又有一定自由活动空间的制度框架，从而构建一个以政府的制度创新为主导的、市场的、充满活力的制度创新格局。中国对于市场经济的政府主导采取了非常特殊的形式，即地方政府主导，由此产生了地方政府主导型市场经济。这使中国地方政府成为准市场主体，它对内用行政主导支持地方对外竞争，各地方政府实质上成为地方“内公外私”的产权组织，对外具有整体私人性质，对内具有公有性质。中国地方政府主导型市场经济具有两重性，但随着时间的推移，其“失效”将逐步超过“有效”，并逐渐退出历史舞台（何晓星，2003）。

市场化进程的经验证明，在市场机制并不健全的情况下，过早过快地放弃行政计划调节，必然造成经济混乱、市场运转效率低下。在相当一个时期之内，计划是市场发育的必要前提，没有直接计划的支撑，市场就不能发育，即使得到发育也会迅速衰竭。只有随着经济的发展与市场的生长，各种经济关系不断理顺，结构不断调整合理，市场要素全面成长起来，这种直接计划才会逐步减少和退出。但是，当市场机制发育到已经能够对经济起基础性调节作用时，政府就必须从市场能够自发调节的领域退出；市场机制的微观基础既已形成，政府的主导作用就必须更多地运用经济的和市场的手段来实现。所以，行政手段、市场手段的多寡，主要是由市场机制发育程度决定的，而不是主观意愿自由选择的结果（王清宪，2003）。

政府主导型宏观调控并不意味着以政府直接干预为主，要充分重视和依靠市场机制的作用。我们需要政府的调控，是基于弥补市场机制的缺陷而提出的。不能因为政府的调控而限制了市场机制优势的发挥。从这样的意义上讲，政府主导型调控主要是通过制定若干政策来间接完成的，而不以直接干预为主，不以行政干预为主。在充分发挥市场机制作用的基础上来履行政府的调控职能，从根本上区别于计划经济条件下的政府直接干预，只有这样，才能在发挥市场机制作用的同时，有效地克服市场机制的弊端。政府主导型宏观调控要遵循市场经济规律的要求。目前相对于适应社会主义市场经济发展的政府经济管理职能，普遍存在的“错位”“越位”和“缺位”现象，从根本上讲就是没有按照市场经济规律的要求来履行政府职能，给政府定位。政府主导型调控就要在遵循市场经济规律的前提下，在市场经济中，通过政府的管理能力和政策措施以及各种组织方式，同时通过适当干预控制其负面影响，引导社会经济的正确方向和最优化的资源配置（杨庆育，2002）。

根据城市化的主导力，可将城市化分为原始自发型城市化模式与政府主导型城市化模式（崔援民，刘金霞，1999）。政府主导型城市化模式是随着经济的发展、人口的流动和迁移及政府的宏观调控而进行的。该模式下，政府制定总体规划，对城市化进程、城市人口的增长、城市的地区布局、城市规模的扩大等方面，实行必要的宏观调控，而不是放任自流，完全由市场调节，以保证城市化稳步健康发展。这既可以避免“城市病”，又可以避免“农村病”，并能促进整个国民经济健康有序地发展。在中国城市化过程中存在一种“政府悖论”。中国实施城市化战略需要政府，但在计划经济体制尚普遍存在的制度环境中，存在着诱发政府以计划方式推进城市化，从而陷入“政府悖论”风险，使中国的城市化成为脱离市场导向的“政府主导型”城市化。“政府主导型”城市化潜在的最大风险是可能发生城市化泡沫（张孝德，2002）。