政府职能的界定

1.1.5　政府职能的界定

准确地描述政府职能，可以让我们了解政府职能是什么；从经济学的基本理论和价值出发，界定政府职能，可以让我们了解政府应该干什么。合理的政府职能管理研究，需要有新的分析框架，这一框架具有解释能力与预测能力，还具有分析能力和逻辑能力，与此同时还能够包容各种各样的政府职能管理现实。人们对政府职能事实的选择不一样，必然会影响人们关于政府职能的逻辑理解，从而也会影响人们关于政府职能的价值解读。因此，在研究政府职能时，一是要尽可能全面地认识政府职能的事实，使事实的选择能够真正地反映政府职能；二是在进行逻辑推理时，要以事实为依据，并要经过事实检验，形成一定的假设与因果关系，只有这样逻辑才能够真正地反映与解释现实；三是要开发政府自身价值，经济学角度研究政府职能的价值基础是市场价值，政府职能研究要有其自身的价值，只有这样才能够形成关于政府职能真正的认识，才能够正确地理解政府职能的逻辑与事实。政府职能的事实、逻辑与价值这三个方面紧密相连，只有充分认识这三个层次才能够正确理解政府职能，也正是这三个层次与影响因素共同决定了特定情势下的政府职能（毛寿龙，李文钊，2003）。

1）政府职能研究的主要内容

政府职能是什么？这是经济学家、政治学家和社会学家们长期争论的问题，也是长期困扰世界各国经济和社会发展实践的问题。从内容的角度研究政府职能，往往是从某个角度对政府职能进行大致的列举，并认为这些职能对于什么目标来说是必要的。世界银行1997年发展报告指出：“有五项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，如果这五项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展：①建立法律基础；②保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；③投资于基本的社会服务与基础设施；④保护承受力差的阶层；⑤保护环境。世界银行从提高政府有效性上提出了一项两部分的战略：一是使政府的作用与其能力相符；二是通过重振公共活力从而提高政府能力。”（世界银行，1997）。美国学者布坎南对政府职能进行了分层，他认为，政府职能（集体行动）可以分为三个层次：执行现行法律的那些行动，包括现行法律范围内的集体行动的那些活动，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。台湾张金鑑教授总结了很多研究成果，认为政府职能大致可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展等六个范畴（张国庆，1997）。中国从公共行政学角度编写的教科书一般从政治、社会、经济等各个领域论述政府职能，将政府职能分为政治职能、经济职能和社会管理职能。从政府职能的管理范围出发，学者们还往往将政府的管理职能分为中央政府的管理职能和地方政府的管理职能。中央政府的管理职能所针对的是全国范围，地方政府的管理职能所针对是地方范围，政府职能的不同范围形成了中央与地方之间的关系（毛寿龙，李文钊，2003）。

2）中国政府职能的转变

就中国而言，定位政府角色、确立政府职能较一般的市场经济国家更为复杂，其主要原因在于中国特定的经济状况和所处的特定环境。一方面，作为一个发展中国家，其市场体系的建设、市场主体的培育和市场机制的发育还很不完善，市场无论在结构上还是在功能上都是不健全的，因而政府有扶持市场发育、促进市场发展的责任和义务；不仅如此，在市场成长的过程中，政府还须代替市场完成一些经济活动。另一方面，新中国成立以来，中国政府长期推行的是高度集权的计划体制，习惯于不仅干预经济，而且是全方位地直接地参与并控制经济活动的一切方面。现在要实施向市场经济的转变，建设社会主义市场经济体制，政府应该还位于市场，还权于企业和公民，应该从众多的经济领域中退出来；政府应该转变职能，重新定位角色。然而问题在于政府究竟该如何进退，政府的经济功能该如何消长并如何实现由经济增长的直接提供者向合作者、催化剂和促进者的转变。这些问题的解决较之其他发展中国家或前苏联和东欧那样的“转轨经济”国家更为复杂。

英国前首相撒切尔夫人曾说：“当今世界唯一不变的就是变革。”全球范围出现的“改革政府”浪潮，产生了大量行政学新理论，并推动各国重塑政府角色。中国在经济体制由计划经济向市场经济转变的过程中，改革的矛头已对准了政府职能转变这个核心问题，但实际上更深层次的问题是政府角色定位不准，难以形成良好的市场秩序。结果，政府做了许多自己不该做的事，却没有做自己该做的事。人们开始透过政府职能转变深入到政府的角色定位上来，要来纠正“政府错位”和“政府缺位”的情况（彭澎，2002）。

早期的中国政府职能转变一直都是单独围绕国有企业改革、政企分开，即政府的经济职能进行的。实际上，就政府职能的内涵而言，“政府职能是一个整体，因此政府职能转变也应是整体性的”。现在政府职能的转变已经扩充到了许多方面，远远超越了经济职能转变的范围，成为一个系统的社会工程。之所以会出现这种变化，是因为在过去的20多年中，尽管国有企业、政企关系一直是职能转变的核心和主要途径，也是政府改革的努力方向，但至今没有取得显著的成果。造成这种状况的原因，关键在于过去的政府职能转变仅仅着眼于国有企业改革、政企分开等经济职能，而忽视了与经济职能相互配套的其他职能的转变，其他职能在转变上相对于经济职能转变的滞后性致使整个中国政府职能转变缺乏良好的社会综合条件。由于政府力量对社会生活盘根错节的统治张力，使得任何单一改革都必须兼顾其他方面的改革。只有做好经济职能转变与其他各项政府职能转变的衔接和配套工作，才能真正有效地实现中国政府职能的转变，进而实现中国政府在新时期的转型。

近年来，特别是中国加入WTO后，中国学者对于政府职能转变的论述文章非常之多，正如政府职能本身的复杂性一样，而对其论述的结论却大同小异，具体可操作的方案不多。世界范围内对政府作用的重新思考，始于20世纪80年代中后期。引起人们思考的原因主要有以下三个方面：①前苏联、东欧国家“指令—控制型”经济的崩溃；②发达国家（即福利国家）的财政危机；③东南亚国家经济奇迹的兴起与奇迹的破灭。在发达国家里，政府对经济与社会发展的主导干预措施主要是针对市场失灵；而在发展中国家，政府作用则要大得多，世界各国尤其是前社会主义国家在重建政府作用方面确实面临重大挑战。但答案是明显的：改革有风险，而不改革要付出的社会代价可能更大（何清涟，1999）。中国政府职能转变很难通过系统的设计、全面推行的改革方案实现。通过渐变的公共政策，充分利用社会建设市场制度的积极性，利用既有的有利于市场经济建设的古老的制度安排，可能是中国政府职能转变的有效且可靠的途径（毛寿龙，李文钊，2003）。目前对中国政府来说，最为迫切的就是要推进现代化的政府改革，建立起支持竞争的坚定的法规结构，解决法律缺乏综合征，在政府继续发挥作用的领域建立起拥有更多透明度和责任感的机制，与企业、个人合作以有效地提供融资服务和基础设施，尽快地建立起鼓励竞争、管理合同签订过程和对垄断进行调控管理的法规框架。即使放弃一些灵活性的短期利益，也要建立具有很高可信度的制度机制（毛寿龙，1998）。从政府失灵的表现及根源的分析，只有从最大限度地消除导致政府失灵的根源入手，针对政府失灵的两个方面，采取切实措施，才能在克服和矫正市场失灵的同时，防止和减少政府失灵，逐步实现市场调节与政府干预的最优组合。首先，确定具有中国特色的政府经济职能双向重塑的总体思路；其次，从理顺政府利益关系入手，保证政府干预的公正、超脱；第三，规范政府干预职能及行为；第四，加强对政府调控行为的监督；第五，提高政府决策的科学化程度；第六，政府调控的某些领域引入竞争机制；第七，在政府角色重新定位的基础上，精简政府机构、人员（金太军，2002）。为了避免政府失灵，首先应该实现公共决策的法制化；其次，在政府机构内部形成竞争机制；再次，对政府的税收和支出加以约束；最后，对政府的权力范围加以约束。