西方现代公共政策学的发展

1.2.1　西方现代公共政策学的发展

20世纪50年代，哈罗德·拉斯韦尔深入研究了政策过程的科学化问题，提出了政策过程七环节原理，即信息、建议、法令、执行、实施、评价和终止原理，首次对其对象、内容、性质和发展方向做了规定。他概括了政策科学的六大特点，即：①政策科学是关于民主主义的学问，必须将民主制作为前提；②政策科学的目标是追求政策的合理性；③选择的政策分析模型必须在时间和空间上加以明确的记录；④政策科学具有跨学科性；⑤政策科学是一门学者和官员共同研究的学问；⑥政策科学必须在“发展概念”上建立动态模型。拉斯韦尔确立了公共政策学的初步范式和研究纲领。但以拉斯韦尔为代表的第一代政策学家，把方法论的建立和完善看成是公共政策学在学术上取得进步的唯一动力，认为它是解决社会问题的唯一逻辑基础，而忽视了对政策问题“质”的分析。20世纪60年代，政策科学研究领域仍然较为狭窄，主要致力于政策过程和对某些重大问题进行多方案论证，政策科学的框架还没有真正建立起来。

1968—1971年，卡·德洛尔发表了政策科学“三部曲”，即《公共政策再审查》（1968）、《政策制定的探索》（1971）、《政策科学的构想》（1971），它们奠定了政策科学的范式。德洛尔在肯定拉斯韦尔等人的成绩和批判他们过分强调方法论的基础上，把研究方向转向政策的实际内容和政策评价，强调政策执行与结果，注重政策周期是这一历史阶段的主要特征。政策科学家普遍认为，公共政策学以政府公共政策及其过程为研究对象，主要研究公共政策的性质、原因和效果，研究公共政策的制定、实施和评价等问题。德洛尔认为，政策研究的核心是把政策制定作为研究和改革的对象，包括政策制定的一般过程以及具体政策问题和领域。自20世纪70年代以来，政策研究形成了自身特有的“范式”。这个范式就是德洛尔的政策科学理论，包括14项基本内容，德洛尔将其称为总体政策。总体政策是力求促进公共政策学发展的学者在学术维护上的指导方针，主要是研究政府政策的制定系统，关心政策体制的改革，以及运用有效的方法和知识处理政策过程。到了20世纪70年代中期，拉斯韦尔所倡导的政策科学或社会科学的政策方向在美国已基本体制化了。第二代政策科学家的代表除德洛尔外，还有美国著名的经济学家、政治学家林德布洛姆和托马斯·R.戴伊（Thomas R.Dye）等人。林德布洛姆的功绩主要是他首先提出了“政策分析”概念，并致力于政策分析模型研究，提出了著名的渐进主义理论（或称“渐进调适的科学”）和互动的政策制定理论。托马斯·R.戴伊在《理解公共政策》一书中提出了分析公共政策的八个著名的政治决策模型，即体制模型、过程模型、系统模型、集团模型、精英模型、理性模型、渐进模型和对策模型。

20世纪80年代以来，公共政策学研究取得进一步发展，主要探讨政策制定系统的质量和政策效率，从社会制度、价值观、政治行为等综合因素考虑政策，谋求政策制定执行的最优化或超优化，研究领域延伸到高层政策制定，甚至涉及逆境中的政策问题。政策制定系统的改进是公共政策学的全新领域和重大课题，广义的政策制定系统可分为决策系统、信息系统、智囊系统、执行系统，涉及从中央到地方的各级政策机构及其运行机制。改革的目标是提高政策制定能力，寻求最高的产出价值。这种改革可避免决策失误或控制在最小比例范围内，可帮助政府不断克服困境，提高危机决策的能力，提高决策的科学化程度，实现政策制定系统的多元性（即政策机构设置上的多样性、政策分析手段和方案的多样性）和人员知识结构的学科多样性等，达到信息系统、智囊系统各机构之间以及与决策系统、执行系统之间的协调和统一，使政策制定系统能动地进行自我调整和改造。超优决策理论作为一种政策方案的设计思想是美国著名政策研究者S.S.那格尔在20世纪80年代中期提出来的。超优决策理论认为，通常的政策分析的目的是使人们采纳一项政策所产生的良好效果中获得的纯收益达到最大，然而现实中的政策问题十分复杂，往往使政策制定者很难甚至无法获得优化政策的方案，所以应摆脱传统的优化思想，转而通过提升政策目标和采用巧妙的设计方法来超越原先的优化目标。超优决策理论旨在克服传统政策方法使一方受益必以另一方受损为代价的弊端，力求各个政治派别、利益集团在超优决策中获得较大利益，从而避免矛盾的激化（王玉明，2000）。