政府作为城市化战略的制定者

2.2.1　政府作为城市化战略的制定者

改革开放以来，政府一直对城市化这个客观现象存在着强烈的干预意识，并没有摆脱计划经济的思维方式，习惯于从政府的角度去“安排”城市化道路，诸如人口迁移与就业、城市的职能定位、城市的规模，甚至城市之间的联系等都是由政府来决定的，而忽视了对城市化本身的规律性特别是内在动力机制的探讨和尊重（覃成林，2001）。中国城市化在传统时期的大起大落和曲折发展，主要是受到政治运动的影响和政治力量的支配。政府作为城市化进程中制度的垄断者，是实现制度创新的单一主体。在高度中央集权的政府体制下，高层领导的偏好对推动城市化过程中各项制度的替代、转移和交易起着十分重要的作用（周军，2000）。改革开放以前，基于计划体制管理的需要和城乡的现实分割状态，中国对城市化的市场力量普遍采取“堵”而不是“疏”的做法，损失了城市化应该有的速度和效益，使得城市化长期滞后于工业化进程。1998年，全国工业增加值占GDP的比重超过50%，而城市化指数只有30%左右，城市化水平显著低于同等人均收入的其他国家。近年来，全国各地先后都将城市化战略放在区域发展的显著地位，片面追求城市化所带来的经济作用，忽视了对“城市病”的预防，城市化对经济社会发展产生的负面影响逐步显现。例如，改革开放后，农村人口首先冲破了政策限制向城市迁移，形成了对中国城市化进程影响巨大而深远的“民工潮”，城市部分人口也开始跨区域迁移，各种要素向城市特别是大城市迅速集聚，正当人们计算着各类城市的人口和产业规模所带来的理论效益时，2004年广东等沿海地区出现的“民工荒”现象给人们以警示。原因：一方面，城市化的潜力和对经济社会发展的贡献没有有效地释放出来；另一方面，政府事先想要控制的东西并没有真正控制住。这些说明了城市化中的市场力量是不可遏止的。城市化必须尊重市场规律，尊重市场的选择，而不应该事先从行政、计划和管理的角度，依据决策者对某种规模或类型城市的偏好来指定城市发展方向、规定城市化的道路。伴随着经济体制改革的深入，市场机制正在自发地发挥着在城市化中应有的作用，其核心是用市场化的方式，遵循市场的一般规则，依靠各个城市化主体的自主决策、创新和协调，从国家和区域经济社会发展整体利益出发，考虑到环境承载力和可持续发展的要求，在以人为本的理念指导下推动城市化进程。