“自下而上”模式

2.5.2　改革开放初期：“自下而上”模式

自下而上城市化，是指“自下”发展起来的城市化过程。“下”主要是指城市化的发动主体来自“下”，即来自地方乡镇等社区政府和农民；城市化的发生发展的地域在“下”——乡和镇，即在广大农村地区，城市化人口来源以来自农村的就地转移为主；城市化发生的等级系统属于“下”层——乡镇（崔功豪，马润潮，1999）。20世纪70年代末，中国农村实行以家庭联产承包为主的责任制，农民获得了经营自主权，农村生产力得到了充分解放，乡镇企业（社队企业）开始发端于苏南等地。1985年开始，乡镇企业在全国发展速度异常迅猛，乡镇企业的高速发展，使非农产值远远超过农业产值，为小城镇建设奠定了一定的物质基础。乡镇企业发达的苏南、苏中地区，小城镇建设速度较快，城市化水平也较高。但是，由于乡镇企业是在农村社区范围内迅速崛起的，具有明显的社区性、封闭性、福利性特征，难免高度分散布局，出现了严重的农村工业非城市化问题：一是农业剩余劳动力“离土不离乡、进厂不进城”的就地转移方式，只实现了劳动力的转移，并没有实现人口空间上的稳定转移，乡镇企业劳动力大都是“亦工亦农”的“两栖”人口。二是高度分散的乡镇企业占用了大量的耕地，进一步激化了人地矛盾。有关研究表明，非城镇化的工业化要付出比城市化工业道路高出8倍的土地代价，乡镇企业职工人均用地比城市职工多3倍以上。三是虽然拥有廉价的劳动力和土地，但难以形成规模，造成了农村工业的外部不经济，影响了技术的进步、生产条件的改善和经济效益的提高。

这一时期的城市化以跨区转移的“民工潮”和在本地兴建“农村小城镇”的方式在全国范围内迅速展开，形成了最具中国特色的城镇化之路。市场化改革的深入使得政府作为城镇化进程中各项制度的垄断供给者的地位逐渐动摇，农民主体和各种民间力量在体制的选择和决定中的作用日渐增强。尽管城镇基础设施主要还是由政府拨款兴建，但政府已不是城市化的单一投资主体，其发展主要靠农民的自发推动，银行（包括农村信用合作社）、企业（主要是乡镇企业）、社区集体组织、个人和外来资本日益成为城市化、工业化的发动者和参与者，城市化发动主体出现多元化的趋势。分权化改革使地方政府的独立利益倾向日益增强，尤其是财政“分灶吃饭”体制的逐步引入使地方政府追求财政收入最大化成了难以遏制的目标和动机。地方社区政府为了追求市场化改革给其带来的日益独立的区域利益最大化，也希望借助推动农村人口跨区转移和在农村地区兴建小城镇来吸纳更多的外部资金（包括外来投资、上级政府的税收减免和返还以及农民外出打工收入等），他们也加入了推进城镇化的行列。社区政府制定政策的目的虽然有时表现为追求政绩和最大经济效益，但在上级政府的约束和激励下，制定了相关的人口、土地、产业等集聚政策，帮助和引导农民家庭和个人实现城镇化转移，客观上也推进了农村城镇化进程，从社区农村城镇化的发展历程不难看出社区政府作用的痕迹（顾介康等，2001）。在江苏农村城镇化过程中，各地社区政府也制定了适合本地区的有关优惠政策、管理制度，并提出了强县、强乡、强村带动战略，卓有成效地促进了江苏农村城镇化的发展。地方政策不仅是农村城镇化的重要外在动力，同时也是农村城镇化模式形成的重要原因。“量体裁衣”是地方政策的出发点，在此政策作用下的农村城镇化必将带有明显的地方特点，由此演变为特定的农村城镇化类型。政府财力的相对下降使得其没有能力承担城镇建设所需的巨额资金，作为国家权力中心的中央政府不得不逐步放松城镇化发展的制度约束，允许农民和各种民间力量在城镇购置房产、投资办厂、求职经商，这一方面为城镇化建设引入了多元投资主体，另一方面也重构了城镇化发展的一系列制度规则。与政府主导的“自上而下”式的城镇化“大起大落”特征所不同的是，中国自下而上的城镇化是在市场力量的诱导下渐进发生的，它是农民为了响应城镇出现的获利机会、在追求收益最大化的动力支配下自发倡导和组织促成的（李保江，2000）。

改革开放后的20多年，江苏乡镇企业在全国一直处于龙头地位，1994年，江苏省乡镇企业总产值占全国的1／6，在鼎盛的1995年，江苏省乡镇、村企业工业销售收入达6894.44亿元，利税总额达325.82亿元，成为全省国民经济的主要支柱之一，对全国乡镇企业及农村经济发展也起着巨大的示范作用。但从1996年开始，江苏乡镇企业出现较大幅度的下滑，1998年、1999年江苏乡镇企业营业收入退至全国第四位，总产值和增加值均居第三位。从1997年起，江苏在全省范围内开始对乡镇企业进行大面积的“第一次改制”，由于产权制度改革的不彻底，“第一次改制”企业又紧接着以股份制形式进行“第二次改制”，到2000年底，“第二次改制”基本到位。江苏省乡镇企业的兴衰与政府的干预程度存在着极大的反向关系。