现行社会保障政策的形成及实行中的问题

3.5.1　现行社会保障政策的形成及实行中的问题

1978年后，中国进入了以经济建设为中心的新时期，社会保障制度开始恢复和重建。20世纪80年代中期，形成了以企业为主体的社会保障系统，由企业负责资金的筹集、发放和管理，属典型的受益基准制，保障水平较高，其覆盖面主要是国有企业。到20世纪90年代中期，改革主要针对企业职工养老制度和公费医疗制度进行，机关、事业单位社会保险制度变化不大。1986年《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》把企业职工养老保险范围扩大到劳动合同制工人，并开始在县、市级实行统筹。1991年全国96%的市县实行了养老保险统筹，标志着社会保障制度改革进入了实质性阶段。

进入20世纪90年代以后，在全国建立统一的养老保险和失业保险制度被放在了优先位置。1991年国务院发布了《关于企业职工养老保险改革的决定》，1993年国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，1994年国家体改委发布了《关于职工医疗制度改革的试点意见》。1995年，国务院颁布《关于在国营企业中实行劳动合同制度的决定》，规定企业新进职工必须同企业签订劳动合同，改变了过去的固定工制度。自20世纪90年代中期起，中国逐步明确引进社会统筹与个人账户结合的新的社会保险筹资机制。1995年国务院发出《关于深化国有企业职工养老保险制度改革的通知》，决定将上述机制付诸试验。1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。1998年12月国务院颁发了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，它重申了社会保险体制改革的目标和原则，统一了方案，并且确定了基本模式和保障水平。“社会统筹和个人账户相结合”的模式获得肯定，其缴费和计发办法基本上是1995年实施办法的完善。目前社会养老保险制度改革在企业范围内取得了一些突破性的进展，但是行政机关和事业单位的改革还没有开始，城镇养老如何统一制度、统一管理，还有许多理论问题和实际问题有待深入研究。

目前，中国社会保障制度的改革主要在城镇，农村社会保障体系变化不大。1990年民政部在部分农村地区进行“农村社会养老保险制度”试点，1992年在全国推广。政策规定农村养老保险覆盖农村各行业人员，采取以个人缴费为主、国家政策支持、集体适当资助、建立个人账户的办法，取得了明显成绩。但是目前农村社会保障层次低、范围小、覆盖面窄，部分地区以合作医疗的方式向农民提供医疗保障，但这些保障仅仅达到社区化，远未达到社会化，因而保障功能差。

近年来，随着城市化进程的加快，大量的农村劳动力流入城市，城市经济社会的正常运转与发展已经到了离不开进城农民的地步，但他们尚未被纳入城市社会保障体系之中。1992年由民政部提出并经国务院颁布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，其中规定农村养老保险对象为“非城镇户口，不由国家供应商品粮的农村人口”，并提出“外来劳务的员工，原则上在其户口所在地参加养老保险”。这样的规定，只能加剧农村人口往返流动现象的长期存在。2003年1月，国务院办公厅发布了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，规定各级政府要做好将农民工纳入工伤保险范围的工作，有条件的地方可探索农民工参加医疗保险的具体办法。各地方政府对此也做出了多种尝试。在失业保险方面，国务院的《失业保险条例》明确规定了“单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，本单位参加并已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助”，“城镇企业事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费”。从上述规定中可以看出，各级政府对农民工的社会保障做了一定的规范，但是由于多种原因，现实状况并不令人满意。突出表现是劳动监察严格的地方和时候，企业和农民工参保的就多，否则能免就免，多数农民工不知道可以参加社会保险，更谈不上主动争取社会保障权利。