行政区划政策调整

4.1.3　行政区划政策调整

1）创新城市地区行政区划管理的法律制度

目前对如何改革中国的行政区划体制已有多种方案和广泛呼声，但因涉及宪法和一些基本法律的修改，短期内难以实现。中国现行《宪法》中有关行政区划条款是在特定时期制定的。1982年底全国人大通过了《宪法》中有关行政区划条款规定，实施至今，中国社会经济面貌发生了深刻的变化，城市化水平、质量与城市建设、管理也发生了很大变化，其中城市建制制度与政区层级管理体制，已经突破了《宪法》关于行政区划条款的规定。如果继续遵循目前《宪法》确定的一些原则，直辖市和一些特大城市在增强城市发展综合竞争力的过程中，就只能对所管辖的市（县）采取撤市（县）设区的区划调整措施，没有别的可供选择的制度空间；“市管县”条件下的“代管”县级市所形成“市辖市”格局，只能维系现状，城市地区发展所面临的区划矛盾得不到根本的解决。因此，中国快速发展的城市化进程和城市地区经济社会的现代化进程，都要求对《宪法》中有关行政区划法律条款的内容作相应修改。时代呼唤有中国特色的城市行政区划管理的法律制度。

另外，中国城市行政区在行政上分为省级城市（直辖市）、副省级城市、地（州）级市、县级市等四个行政等级，城市行政等级与通名制度之间的矛盾，其结果会导致中国建制市将盘踞从省到乡镇的所有行政层级。“市”是中国城市行政区的建制通名，无论直辖市还是省辖市、州辖市，通名为“市”。市的行政等级过多，都使用“市”的通名，其行政等级“不仅外国人分不清楚，就是国内很多人也搞不明白”，必须解决城市行政等级与通名制度之间的问题（戴均良，2000）。

2）协调省—市—县三级政区的关系

比较而言，中国的行政区划层次多，幅度相对较小。行政区划体制改革和完善的方向是调整幅度、减少层次、增强活力，实施“省管县”体制是许多学者的目标设想，但考虑到法律体制的约束和可操作性，现阶段，江苏采取“扩权强县”的模式是比较可取的，其实践意义是明显的。首先，增强了县域经济发展的自主性。各省下放给县（市）的权限，涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等经济管理领域，县（市）在地方经济发展、计划项目、招商引资和财政税收等方面，有了更大的自主选择权力，有利于行政决策和管理更加贴近于县域经济发展的实际。其次，为县域经济发展创造了更多公平的机会。扩权县（市）可以直接与省级政府“对话”，在参加省里会议时，和自己原来的上级“坐在了同一个位置上”，这实际上等于提升了县域经济的发展平台，无论是对决策沟通、信息交流，还是对把握竞争机遇、争取发展空间，都会产生积极作用。再次，提高了县域行政管理的效率。行政审批权力直接下放给县（市），减少了行政管理环节，不仅提高了行政审批的时效性，也大大改变管理者与市场主体之间的情感联系。行政审批机构与市场主体同处一个发展空间，相互之间在生存和发展需要上比较接近，有利于管理者更加自觉地为市场主体提供有效服务。自主、公平、效率，这是市场经济发展的基本要求，“扩权强县”在一定程度上体现和适应了这一要求，政府对经济社会发展的作用方式更加贴近于市场主体的行为过程，因此，在实践中取得某种积极效应是自然的。

3）整合城市地区内部的行政区划体制

（1）行政一体化方案（图4.1）

图4.1　行政一体化方案示意图

（２）社会自治方案（图4.2）

图4.2　社会自治方案示意图

（３）过渡性改革方案（见图4.3）

图4.3　城市社区管理体制过渡性改革方案示意图

目前，城市政府基本上实行的是“二级政府、三级管理、四级网络”的管理体制，街道和居委会（社委会）规模过小是导致城市机构臃肿、人浮于事而管理层次过多、管理效率低下的重要原因。随着交通通讯、新闻传媒等管理手段的改善，合并一些小的街道办事处的时机已经成熟，街道办事处规模一般以5万～8万人比较合适。街道办事处的改革要与市辖区和居委会一起考虑，统一规划。总的思路是：调整街道办事处和居委会的管辖幅度，扩大街道办事处和居委会的辖区规模；从实际出发调配职能；充分发挥社区组织和社会中介组织在城市管理和社会服务方面的积极作用（汪宇明，2001）。鉴于中国城市社区的现状特点和存在问题并参照国外城市社区的运行模式，社会组织管理体制的改革至少有三种不同的选择（图4.1～图4.3）（程玉申，2002）

4）建构城市地区之间的协调管理机制

城市政府对管辖区利益最大化的追求，对城市经济社会发展与环境建设产生巨大影响，成为城市群、都市圈等跨行政区域的城市空间组织一体化进程中的主要障碍，必须构建面向城市地区之间的新型协调管理机制。近年来，中国一些区域经济组织已经出现了“市长协调会”、“联席会议”等协调模式，这些探索是有益的，但仍然是一般层面上的对话和合作，“协调会”松散型的组织形式使得其权威性弱，担当不起大都市区统筹规划、制定政策、协调利益、部署行动的管理职能。建立城市地区之间的协调机制是国外大都市区行政区划管理体制发展的一种趋势，通常有单中心和多中心两种形式，三种模式：①高度集权的都市圈政府；②松散的城市协调机构（非政府机构）；③城市联合政府。无论哪一种模式，最重要的是要与本国国情相适应。以中国的国情，适宜于选择②、③两种模式。从城市化发生的机制看，大都市区在自然、经济、社会、生态等方面基本上是一个相互依存的整体：大都市区政府是随城市化的发展而不断变化和完善的，大都市区联合政府的产生，必须从区域整体利益出发，全面权衡，以达到对整体最有利、对个体最合理的最佳整合效益；在发展进程中，应不断调整大都市区政府内外各种利益矛盾关系，保证大都市区政府具有强大的生命力（汪宇明，2001）。