城市用地政策的演变

4.2.1　城市用地政策的演变

改革开放初期，国家主要运用行政手段，试图控制经济增长对耕地的占用。国务院于1982年上半年相继颁布了《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》，主要解决在农民收入增加后，大量建房占用耕地的问题和国家重点建设征用土地的问题，但在制止多占乱占耕地的根本问题上，两个条例基本上没有达到目的。加之条例本身无法可依，条例在缺乏法律支持的条件下，难以发挥作用。这两个条例存续时间也很短，在《土地管理法》1986年版颁布的同时即被废除。

1986年，中共中央、国务院联合发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，要求凡非农业建设占用土地，必须按照国家有关规定，严格履行申请和审批手续。这一文件的出台将改革引向土地所有权和土地使用权的分离。同年6月，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》，其主要内容是：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业等生产。土地的承包经营权受法律保护。《土地管理法》回避了“运用经济手段控制非农业用地”的思想，为农民被征用土地而支付的土地补偿费和安置补助费，其标准偏低，这对农民利益的补偿非常不公平。

1987年11月，经国务院批准，确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用权改革试点。1988年2月，海南建省筹备组颁布的《海南土地管理办法》规定，实行土地有偿使用制度，即土地使用权可以有偿出让、转让和抵押。允许外国和港澳台公司、企业或者个人参加土地开发、经营、承包等。1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议审议通过《宪法修正案》，规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。随着经济特区政策在全国普遍实施，土地管理制度改革也在全国展开。1988年底，国家土地管理局完成《土地管理法》的修订本，并经第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过。与1986年版本的《土地管理法》相比，修订本规定国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿使用制度。土地所有权与土地使用权彻底分离，土地使用权依法进入市场，土地资源的配置从此建立在市场机制之上。但是，为农民被征用土地而支付的土地补偿费和安置补助费，其标准仍然偏低。低价征用，高价转让，成为土地管理中的一大隐患。

1990年5月，国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》。该条例规定，按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。境内外的公司、企业和个人，可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用和经营。土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。个人依法取得的土地使用权可以继承。该条例和办法细化了《土地管理法》制定的国有土地有偿使用制度，增强法律的可操作性。特别是《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》明确了省一级政府对土地使用权的审批权限。但地方政府一般都层层下放审批权限，并采取化整为零的办法，加快审批。这就变相突破了《土地管理法》关于土地使用权审批的权限。

1992年2月，国务院发出《批转国家土地管理局、农业部关于在全国开展基本农田保护工作请示的通知》。规定坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，根据当地土地资源、人口增长情况，统筹兼顾农业和各项非农业建设用地，稳定农田面积。1994年8月，国务院发布《基本农田保护条例》。1998年12月，国务院发布修改后的《基本农田保护条例》。《基本农田保护条例》在全国的贯彻执行，初步扭转了中国耕地保护的被动局面。

1998年由国土资源部主持第二次修订《土地管理法》，与1988年版相比，主要增加了以下内容：国家实行土地用途管制制度，土地利用年度计划必须严格执行，建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。国家实行基本农田保护制度，基本农田应占本行政区内耕地面积的80%以上，实行占用耕地补偿制度，占多少，垦多少。用地单位支付土地补偿费和安置补助费，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均产值的30倍（1988年为20倍）。至此，中国土地管理制度中的三项基本管理制度（即集中统一管理全国土地资源、基本农田保护和国有土地资源有偿使用制度）全部建立。

在1998年第二次修订《土地管理法》之后，中国土地管理制度面临继续深化改革的问题。问题主要发生在土地使用权出让市场，即一级市场。问题主要表现为，市场缺乏透明度和公平、公正性。土地使用权出让受到地方行政长官干预，往往以暗箱操作的方式进行。这既使得市场机制失效，也导致腐败的产生。深化土地管理制度改革，即完善国有土地有偿使用制度，应增强在土地使用权一级市场上出让土地使用权的透明度和公平、公正性，减少和制止各级政府官员对土地使用权一级市场的行政干预。

2001年5月，国务院发布《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（以下简称《通知》）。《通知》指出，在国有土地使用权一级市场存在种种问题，主要表现为：国有土地资产通过市场配置的比例不高，透明度低；划拨土地大量非法入市，存在隐形交易；随意减免地价，挤占国有土地收益的现象严重。《通知》要求，严格实行国有土地有偿使用制度，大力推行国有土地使用权招标、拍卖，加强土地使用权转让管理，规范土地审批的行政行为。2002年5月，国土资源部根据国务院要求，制定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（以下简称《规定》）。《规定》指出，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者，也应采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。《通知》和《规定》与《土地使用权出让和转让暂行条例》相比，有两点进步：一是取消了协议出让土地使用权的方式，从而减少了行政干预；二是规定各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让。非经营性土地供地计划公布后，有两个以上意向用地者，也必须按招标、拍卖、挂牌方式出让。2000—2002年，全国三年累计出让土地65409宗，出让土地面积29493.4 hm²，土地出让金额1807.7亿元（齐援军，2004）。

2004年底，国务院下发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，全面清理各类开发区，暂停审批农用地转用，治理整顿土地市场，落实宏观调控政策，进一步完善符合中国国情的最严格的土地管理制度。