城市用地政策的评价

4.2.2　城市用地政策的评价

1986年以来，党中央、国务院做出了建立城乡地政统一管理体制的决定，经过十几年的努力，中国已形成了中央、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级土地管理体系，也形成了以“城乡地政统一管理”和“条块结合，以块为主”的体制格局。从城乡土地分割、分散管理到城乡土地、地政的统一管理是一个历史性的进步。但是，随着中国经济体制改革的推进，土地作为要素进入市场，土地巨大的经济效益日趋显现，分灶吃饭的财政体制的形成，使得地方成为相对独立的利益主体，加上农业特别是种植业作为弱质产业，与其他产业在比较利益上的巨大差距，使得中国现行的土地管理体制难以适应有效地保护耕地、促进土地合理利用的要求。城市土地增值是城市经济社会发展的反映和必然结果，适当的土地增值可以促进城市土地的集约利用，但它也有可能因提高了房地产的成本和价格从而对住房与公共设施建设产生不利的影响，甚至诱发土地投机现象（顾朝林，甄峰，张京祥，2000）。

图4.4　城市土地增值的良性循环系统

4.5　城市地价上升的恶性循环系统

资料来源：刘武君.土地制度与公共干预.城市规划，1994（04）

1）土地征用范围过宽

1998年修订的《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”也就是说，农用地征用的目的性很明确，即为了满足社会的公共需要。在实际操作中，国家为了进行经济建设也可以动用征用权，将经济建设也归为公共利益的行为，广义化了公共利益的含义，导致了土地征用权的滥用。在各地的土地征用过程中，由于现行土地征用制度和相关土地制度的滞后和不足，广泛存在着征而不用、多征少用的现象。城市政府作为社会经济和公共资源的管理者，在城市建设用地中，借助行政手段参与到土地市场竞争中，垄断土地一级市场。1986年全国非农建设用地清查资料显示，到1996年底，全国已有各类开发区4210个，其中省级以下的3082个，有73.2%属于滥设的开发区。由于征用权的滥用，1991—1999年中国耕地共减少151.84 km²（刘向南，2003）。开发区的土地绝大多数是通过征用的形式获得的，而开发区中的许多企业用地很难与严格的公共利益用地挂上钩。这种征用目的扩大化现象是中国政府在行使土地征用权中最普遍的问题（陈江龙，曲福田，2002）。

2）征用补偿范围窄、标准低

《土地管理法》确定的农用地征用补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，残地损失和其他间接的损失没有列入补偿的范围。1988年的《土地管理法》规定，用地单位支付土地补偿费和安置补助费。土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的3～6倍。征用耕地安置补助费，为该耕地被征用前3年平均年产值的2～3倍。每亩被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的10倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的20倍。1998年的《土地管理法》规定，用地单位支付土地补偿费和安置补助费，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。

按照《土地管理法》对被征用土地的补偿规定，产生了两个问题：一是为农民被征用土地而支付的土地补偿费和安置补助费偏低，这对农民是不公平的，性质上属于低价剥夺；二是取得被征用土地使用权的法人，在使用权期限内，存在高价转让的可能性。实际上不仅是存在可能性，包括通过划拨得到的土地使用权，也已在土地二级市场上违法出现。国土资源部系统在2001年和2002年共查处土地违法案件23.7万件，罚款15.2亿元。由此形成对农民利益的双重剥夺。因存在低价征用、高价转让的可能性而导致大量土地违法案件的发生，说明对农民被征用土地的补偿，已成为《土地管理法》的一大隐患（齐援军，2004）。苏南的调查显示，2001年土地征用费用仅相当于出让价格的1／10。这样的补偿标准，属于市场外的产物，未得到市场的检验与认同，完全是政府行为的结果。在征用过程中，给农民很低的补偿是产生征地难的主要症结（陈江龙，曲福田，2002）。

3）土地征用过程不规范

政府对土地统一征用、收购、储备，缺乏健全的土地征用法律法规做保障。自新中国成立以来除了《政务院关于国家建设征用土地办法》、《国家建设征用土地办法》、《国家建设征用土地条例》是直接针对土地征用而制定的法规外，直到现在中国仍然没有一部具体而完整的《土地征用法》来规范土地征用各利益主体的权利和义务，其法律法规仅以《土地管理法》内所规定的为主，其他散见于各部门法规或各行政法规之中，且对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等等问题缺乏具体的规范，导致征地的随意性很大，补偿安置存在极大的后遗症，征地中引发的责任无人承担，农民往往成为受害者。

中国城市土地市场没有形成市场配置土地资源制度。一是各地纷纷成立土地储备中心，土地价格由政府说了算，政府以一个垄断者的身份参与土地经营，对土地有优先购买权，尽管这种做法可以为各级政府开辟财源，积累大量的城市建设资金，但政府对土地的优先购买权就是一种垄断权，是违背市场经济的行为，这种特权使其他任何土地开发企业都无法与其竞争。二是没有建立地价体系，基准地价不完善，没有标定地价定期公布制度，使土地市场难以发挥作用。三是地价管理制度不健全，土地交易缺乏规范、有序的环境，招标、拍卖制度化有待进一步完善。中国目前土地市场大多呈封闭运行态势，土地价格的市场信息不对称，土地隐形市场交易现象严重，土地市场机制难以充分发挥作用。据调查，在整个征地调查、征地补偿分配过程中，农民通常被排除在外，而参与的主体仅仅是征地调查人员、乡政府有关领导、用地单位和农民集体个别领导，以致在征地过程中，农民无法了解到自己被征土地的实际面积、国家具体的补偿标准、乡政府及本集体领导是否参与了非法分配等具体情况（刘浩，葛吉琦，2002）。四是征地后对单位用地情况缺乏强有力的监督措施。被征用土地在政府通过划拨、有偿出让等方式把土地交给用地单位后，征地程序即告结束，因而对用地单位使用土地的情况缺乏有效的监督措施。2002年，江苏全省出让土地10123宗，其中协议出让7784宗，占76.89%；招标出让1250宗，占12.35%；拍卖出让888宗，占8.77%；挂牌出让201宗，占1.99%（高珊，徐元明，2004）。

4）土地收益分配机制不合理

《土地管理法实施条例》，细化了国有土地资源的范围，规定国有土地包括：城市市区的土地；依法没收、征收、征购为国有的土地；国家依法征用的土地；不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，原属于其成员集体所有的土地；因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的仍属于农民集体所有的土地。但《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的重大缺陷是，均未考虑对国家所有的土地资源作内部的权属划分。这虽然明确规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，但未明确在国家所有的土地资源中，中央政府和地方政府（省级）各自的权属份额，这就留下许多问题难以解决。目前中国各级政府本身都在寻求土地收益最大化，因此，政府和各行业、部门、投资者的收益分配关系难以理顺，土地收益各方的正当、合理权益难以得到保障。具体表现：一是中央与地方政府土地收益分配关系没有理顺。关于土地使用权出让收益分配，相关政策和法律确有不一致之处。在中央和国务院联合发布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（1997年4月）中曾规定，原有建设用地的土地收益全部留给地方，专款用于城市基础设施建设和土地开发、中低产田改造；农地转为非农建设用地的土地收益，全部上缴中央，原则用于耕地开发。《土地管理法》（1998年）规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给地方政府。地方政府在代表国家利益的同时，又有很强的地方利益倾向，造成绝大部分地方政府将城市用地收益收归当地政府所有。二是城市用地出让收益分配不合理。在城市用地的一级市场中，政府兼有城市用地“业主”和国家职能机关的双重身份。作为“业主”，政府将自己拥有的土地出让并追逐自己的利益；作为国家职能机关，政府又要根据国民经济发展的需要和城市规划的要求有计划地控制城市土地的供应总量，并合理调控土地出让价格。很明显，土地出让价格的高低直接影响国家和土地使用者的利益分配。在城市用地出让收益分配中，地方政府出让土地数量和价格缺乏约束机制，随意性大。同时，对于城市用地使用权的购买者来说，为了实现利益最大化，往往采用不正当手段获取土地使用权（张季，2004）。调查表明，2002年江苏全省土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60%～70%，村一级集体经济组织得25%～30%，农民只得5%～10%。加之征地补偿分配混乱，乡镇、村、组、农民之间缺乏可操作的统一分配方法，导致农民所得进一步减少。以海门市的征收标准为例，县以上各级政府和部门每公顷土地收取各种税费37.2万元，支付给村组和农民每公顷37.5万元左右，其中70%给农民，农民能够拿到的只有26.25万元，约占征地总费用的35%（高珊，徐元明，2004）。