城建投融资政策调整

4.4.2　城建投融资政策调整

1）“国退民进”是城市建设投融资改革的方向和目标

从所有制结构改革的角度，城建产业的政府企业应从非公共产品领域中全部退出，让这些产业直接面对竞争性市场；准公共产品可以选择性地以一定方式退出，只需要保留管理监督的职能，而将主要精力集中于从准公共产品中获得部分收益用于纯公共产品领域的建设。从城市功能的产业支持角度，根据城市功能的要求选择产业，如交通设施、供水系统以及环境设施等，从宏观上把握产业进退的原则和方向。从城市发展定位和品牌形象角度，城建产业的政府企业应该优先考虑的是城市交通系统，城市园林绿化、环境卫生系统，供水、供气系统等（黄贤金，范从来，蔡龙，2004）。

2）政府的主要职能应体现为企业投资服务

政府必须在城市建设中发挥积极的作用，促成市场行为和政府行为的有机结合，并积极推进功能导向的城市经营制度创新，从而实现城市经营模式的战略转变（周诚君，陈雯，张京祥，2002）。具体而言，政府的主要基本职能应有五项：一是依据国家中长期经济发展规划，制定产业政策，引导企业投资方向；二是及时收集、发布各种投资信息，为企业投资提供信息服务；三是规范市场准入，制定投资方面的法律、法规，保护投资者的利益，抑制无序竞争和重复建设；四是提供公共产品和准公共产品，为企业、社会投资提供必要的基本条件；五是为中小企业提供融资担保。

3）科学制定城市建设资金规模和负债规模

城市建设应遵循客观规律，与经济发展水平和市场发育程度相适应，城市应该是“成长的”，而不是“做大的”。城市政府应量入为出，确定合理的城市建设规模，研究城市合理的负债规模和负债结构，研究保证债务合理化的作用机制，根据偿付能力科学确定负债比例，防止债务恶化和不良债务向农民、上下级政府或下届政府转移。将债务的规模、还债的数量与政府的目标责任考核挂钩，从根源上控制过度负债。杭州市就设立过有关课题，对杭州市综合财力、城建规模及城建负债的合理规模进行研究，并且得出城建负债总规模80亿元是临界点、把负债规模控制在60亿元左右的结论。尽管这种研究尚处于起步阶段，但已经对城市负债决策产生了积极影响（盛毅，2003）。

4）构建城市建设管理绩效评价体系

城市政府需要尽快建立一套与市场化相适应的宏观调控模式和监管体系。其中城市建设与发展的绩效考核与评价无疑是一项重要的内容。从政府的角度看，进行系统评价的主要对象应当是城市政府委托的总运营商，是代表政府进行城市国有资产管理和资本运营的城市建设投资公司。建立责任机制，落实城建投资公司的经营责任，是确保城市基础设施主放而不乱的一项重要措施。新体制下的业绩考核与评价体系，应由以下三项基本要素构成：一是增长量要素。包括城市基础设施年度投资总额，在新增投资中引进资本所占的比重，在引进资本中非直接信贷方式引进资本所占的比重，城市基础设施新增资产价值指数，国有资产保值增值指数，还包括在市政公用服务方面减少财政支出的比较性指数。设置增长量指标的目的在于反映企业对于城市贡献的绝对价值，在本质上属于经济效益指标。重视国有资产的保值增值是经营城市必须坚持的一个重要原则。二是成功率要素。包括已进入策划、包装阶段的项目在城市中期发展计划项目中所占的比重，已签订正式合约的项目占招商项目总数的比重，已投入建设和运营的项目占正式签约项目的比重，以及已建成项目占计划项目的比重。成功率指标是一个以“落实”为要义的指标体系。三是社会效益要素。包括城市规划的执行、细化和演绎情况，城市基础设施新增能力指标，公用事业价格变动对社会物价影响的指标，城市公共秩序影响度指标，城市生态环境影响度指标，社会美誉度指标，此外还包括总运营商改善投资者软环境、提供信息等服务的业绩情况。社会效益指标是一个以服务品质为核心的指标体系，它体现了“以人为本”的现代城市发展理念（北京国际城市发展研究院，2004）。