城市环境政策评价

4.5.2　城市环境政策评价

1）环境政策的地位显著提高

中国提出树立以人为本、全面协调、可持续的科学发展观，构建社会主义和谐社会，中国的发展方式正由以环境、资源换增长向和谐发展转变，环境政策逐步成为国家制定经济社会政策的重要组成部分，促进科学发展的环境政策不断得到创新。环境保护由以污染防治为主向污染防治和生态保护并重转变，由以城市环保为主向统筹城乡环保转变；污染防治由以工业为主向工业、生活、农业污染防治并举转变；生态建设由人工恢复为主向人工恢复与自然恢复转变。在污染防治中，由单纯依靠污染治理向依靠经济结构优化转变，由末端治理向源头和全过程控制转变，由点源治理向流域区域综合治理转变，由追求单纯的环境效益向经济、社会、环境效益统一转变。为了确保各级领导干部不片面追求经济增长，正在探索综合反映区域环境与发展的综合指标，并已在十个省开展绿色GDP核算试点，把环境损失计入发展成本，真实体现发展质量，并把环境保护作为干部考核的重要内容（舒庆，2005）。近年来，环境准入成为宏观经济调控的重要手段，通过加强规划和建设项目环境影响评价，完善环境标准，严格环境准入“门槛”，促进了城市经济发展质量的提高。城市政府逐步把环境保护列为经济结构调整的重要内容，通过公布淘汰落后生产工艺、设备名录，淘汰落后生产力，促进先进生产力的发展。

2）环境保护手段不断创新

一是环境保护的法律手段进一步强化，进一步建立强化环境执法的长效机制。二是环境保护的经济手段进一步加强，对低排放小汽车、资源综合利用等实行税收优惠，把环境保护状况作为企业上市和再融资的重要条件；改革排污收费管理，实现了由浓度收费向总量收费的转变，排污收费额迅速增长，对治理污染的调控作用增强；实行城市污水、垃圾收费政策，积极推进污染治理市场化；一些地区开展二氧化硫交易试点。三是环境透明度显著提高，公众参与不断加强。公开全国和各省、自治区、直辖市环境质量信息，实行重点城市环境质量日报、预报，公布主要流域行政区断面水环境质量信息。制定了《环境保护行政许可听证暂行办法》，对影响公众环境权益的各类建设项目和专项规划的环境审查以及环境行政许可立法草案，实行公众听证（舒庆，2005）。

3）环境政策法制不健全

中国至今仍缺乏公开透明的公众参与制定环境政策的法定程序和制度，特别是缺乏听取小型企业、乡镇企业、个体工商户和公民意见的法定程序，一些政策和法规在颁布之后才发现大量难于实施的棘手问题，致使制定的政策和法律不够切合实际。中国环保法制工作仍存在四大“软肋”：一是经济、技术政策偏少，实用的政策偏少，政策间缺乏协调；二是现有环境法律法规偏软，可操作性不强，对违法企业的处罚额度过低，环保部门缺乏强制执行权；三是地方保护主义严重干扰环境执法，有法不依、执法不严、违法不究的现象比较普遍，一些地方监管不力的问题还很突出；四是执法监督工作薄弱，内部监督制约措施不健全，层级监督不完善，社会监督不落实。

4）政策目标与可行性的差距较大

有些环境目标的提出缺乏对整体社会经济发展背景的考虑，不切实际。国家在1994年就启动了淮河流域污染综合治理工程，明确提出了淮河的复清时间表，即1997年污染企业达标排放，2000年淮河水体变清。10余年过去了，由于种种原因不仅淮河水体变清的目标没有实现，反而污染还在加剧。同样的，国务院对《酸雨控制区和二氧化硫污染控制区方案》的批复提出的2005年二氧化硫减排目标也未能完成。各部门间政策协调机制不顺，使城市发展的其他政策与环境保护政策之间可能产生冲突，给城市的环境管理工作增加阻力。目前的政策协调仅在有利益冲突的部门之间进行，缺乏在市长层面的政策协调机制（胡涛，张凌云，2006）。

5）管理效果监督机制低效

目前中国环境管理行政系统内部尚未建立起有效的上级对下级的监督渠道，使得地方环境行政部门常常受到地方政府的牵制，甚至为保全地方经济发展而做出牺牲。对于同级监督，目前地方人大、政协对政府监督的权威性和有效性不够。司法监督本应是独立于政府之外、保证环境行政处罚有效执行的一项监督力量，但司法监督的独立性和有效性得不到保证。此外，社会组织和公众监督也应该是环境监督机制的一个重要组成部分。虽然这项监督手段目前在部分发达国家运用得较为成功，但在中国现行的环境管理体系中，公民的检举权和控告权在《环境保护法》中虽已被明确提出，但由于监督渠道不足、公众意识不强等原因，发挥的作用还相当有限（胡涛，张凌云，2006）。