政府职能定位的偏差

5.1.1　政府职能定位的偏差

随着改革开放的深入，中国逐渐形成了多种经济成分并存和市场机制发挥基础性调节作用的经济体制框架，政府的经济职能也就自觉或不自觉地相应地发生了转变。1984年10月，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》第一次开始触及政府职能这一核心问题。在以后的改革中，逐步提出政企分开、精简机构的实质就是转变政府职能。1988年开始进行的机构改革则明确提出了转变政府职能的原则。随着社会主义市场经济体制的不断建立和完善，政府职能（主要是经济职能）发生了一些重要转变。原来计划经济体制条件下政府包揽一切的格局基本打破，越来越多的微观经济事务交给了企业和市场，政府直接参加和干预生产经营的范围大大缩小，行政审批的人、财、物分配以及投资和定价项目明显减少，财政性投资逐步转向公共经济领域，政府管理工作的重点正在逐步向建立和维护市场秩序、为微观经济主体创造良好的自由竞争环境方面转移。但是，与建立社会主义市场经济体制的要求相比，特别是与“入世”后世贸规则的要求相比，目前中国的政府职能还存在一些不相适应的地方，在城市化进程中，具体表现为“越位”、“错位”和“缺位”的“三位现象”。

1）“越位”

主要表现在，不该由政府管的事情政府插手管了。政府机构改革使政府职能发生了很大变化，但还是有相当多的政府特别是地方政府并没有完全从计划经济的“惯性”中走出，依然是“管制型”的政府，习惯于数量、项目管理而不是规划管理，习惯于直接纵向控制而不是间接横向协调，这在城市化进程中表现得尤为突出。城市化建设需要政府的主导推动，但现实中政府对城市化的主导变成了强制性推动，不论是空间规划、产业规划以及规划实施全由政府说了算，而将市场在城市化中的作用排除在外，占据了市场应该在城市化中的作用空间。城市化进程中的产业选择与土地征用、产业规划与土地流转应该是以市场为主，而现实却是由政府决定，既给企业的发展带来盲目性，也损害了农民、市民的利益。为吸引城建投资所实行的一些“优惠政策”与“特惠措施”，一方面是促进了一些行业的发展，但更多的是损害了其他主体的利益，这也是政府职能挤占市场功能的表现。这样，政府占据了市场的地位，让市场作用无法发挥出来，难免出现政府在城市化中做了自己不该做的事，而该做的事情却做不好的情况。

2）“错位”

主要表现在，中央和地方之间、政府各部门之间的职能存在一定程度的交叉、重复，机构的重复设置带来政府管理行为的交错、重叠，如多个部门制定城市化发展规划，同时编制内容相似的区域空间规划等等。城市化是社会发展的客观要求，城市化建设不仅靠政府来实现，同时也要市场与公众来参与，政府过度地占据市场的地位导致了错位。政府在实施政策中也有越权于市场规律，越位于公众的参与权。政府对城市化进程应该在推动的基础上加以引导，而现实却成了完全的干预。城市化不仅仅是政府的事，还应该是生活在城市中的市民与即将进入城市生活的农民及其他相关主体的事，城市化过程中他们应该有参与权、有发言权，可现实中市民参与城市化建设难以实现。近些年来许多地方推出了“城市建设，市民听证”的措施，但是绝大多数只是“作秀”而已，既定早已成为事实，听证、听取民意只不过是提前让市民知道政府的决定，当然也有一部分听取了市民的意见。这种行为的后果就是城市化的结果符合了长官意识，达到了追求政绩的要求，而忽视了人民的权力（张永亮，刘峰，2005）。

3）“缺位”

主要表现在，应当由政府完成的事情政府没有完成，在市场无法调节的某些地方出现了“真空”。这是因为政府工作不到位，政府干预缺乏足够的信息和能力。同时，“真空”地带往往是一些比较难办、费时费力、即时效果不太明显的事情。如城市化进程中失地农民的社会保障制度的建立，“城中村”的改造，“有教无类”的教育体制等。另外，应由各级地方政府提供的城市公用事业如公交、水电气供应、公共性文体卫生服务等，这些“公共物品”仍然短缺，不能满足企业和个人的需要。

为了适应社会主义市场经济发展和WTO规则的需要，在企业、市场和政府之间建立高效的职能分工体系，合理发挥政府在社会主义市场经济中的作用，应在加快政府机构改革和行政体制创新的基础上，进一步转变政府职能，按照社会主义市场经济发展的要求，重新确定各级政府在宏观、微观经济活动中的工作任务和管理范围，明确各级行政部门在城市化进程中的职能定位。