政府职能的边界

5.1.2　政府职能的边界

世界银行1997年的报告《世界发展报告：变革世界中的政府》，对理想的政府职能进行了分类（表5.2）。现实中，政府作用范围的宽窄，责任的大小，职能的多少，首先是由具有不同特征的政治经济社会形态决定的。目前，中国正处于计划经济向市场经济体制过渡的社会转型时期，不能要求政府与经济发达和市场经济成熟的国家政府承担一样的责任，中国政府所担当的职能应该是一种过渡性质的职能，由此所确定的政府职能体系应该是一种过渡型职能体系，是由两种不同性质职能相互冲突与融合的统一体。这种过渡型政府职能体系在总体上体现职能演进和发展方向的同时，既应包含部分计划经济体制下的政府职能，又应包含部分市场经济体制下的政府职能。在过渡时期，合理界定政府职能的边界实质上就是动态地把握政府与企业、市场、社会之间的界限（金太军，2002）。

表5.2　政府职能的分类

资料来源：世界银行.世界发展报告：变革世界中的政府.北京：中国财政经济出版社，1997

1）政府与企业的职能边界

传统的计划经济体制实行的是政企高度统一的管制模式，权力高度集中于中央政府的制度安排，微观经济主体的企业完全成为政府的附属物，政府与企业的职能界限变得模糊，市场秩序和规则陷入混乱状态。均衡的政企关系应该是政府职能与企业职能之间的合理分配。而政府职能与企业职能合理分配的关键问题在于政府能否向社会提供一套使社会产出或福利最大化的富有效率的产权制度。这就要求政府在职能上对企业进行适当的控制以防市场失灵，逐步界定企业的产权关系，并提供公平竞争的规则体系。随着现代企业制度的逐步建立健全，政企关系出现了以公有制为主体的多种所有制主体并存的格局，这就需要政府协调和解决不同利益主体间的矛盾。对公有制产权主体，政府要通过有效的监督甚至是决策保证其运营效率和公有资产的保值增值；对非公有制产权主体，政府要保护非公有制企业的产权，并借助利益激励和制度约束，引导其在追求利润目标的同时兼顾社会福利目标，消除经济运行的盲目无政府状态和保证社会资源的配置效率。政府的这种职能作用主要表现为建立和维护市场经济秩序，通过立法和某些必要的行政规章，建立一个行之有效的市场运行和调节的规则体系，保护包括私人财产在内的各类资源产权，从而影响市场主体行为，导向市场过程，调控市场运行，促进市场发育（朱光华，段文斌，1999）。

2）政府与市场的职能边界

政府干预的制度和机制，正如市场机制一样，在许多方面是笨拙的，市场做不好的事也不是政府一定能够做得好的（黄永东，莫吉武，徐亚敏，2004）。在现代社会市场经济制度体系或制度结构中，政府与市场是两种最基本的制度安排。两者之间的关系基本上动态地表现为主张全能政府的制度安排与主张市场在资源配置中起基础性作用的制度安排之间的利益互动过程。市场与政府间的选择并非是一个完善与不完善之间的选择，而是在不完善的程度和类型之间，在缺陷的程度和类型之间的选择（查尔斯·沃尔夫，1994）。因此，政府与市场两者的职能边界问题在某种意义上就是政府干预或市场调节的程度如何。在向社会主义市场经济体制转变的时期，为使政府与市场这两种制度安排尽可能提高效率，只能选择“政府主导型”的社会主义市场经济体制，也就是建立健全由政府导向的市场经济调控模式。政府不仅是“有限的”，同时还必须是“有效的”，政府主要依靠逐步设定和完善一系列符合市场经济的规则，维护市场秩序，渐进地完成市场化过程。由于目前市场经济的不成熟，市场机制不可能有效地发挥资源的最优配置作用，这就使得政府除了制定经济社会战略、提供经济发展的基础结构、健全宏观调控体系、组织和实现公共产品的供给等手段来发展经济外，还要部分替代市场执行资源配置的功能。政府通过国有经济掌握国民经济命脉和国计民生，直接控制重要的生产资料，调节收入和财产分配，保护共有资源和自然资源。

3）政府与社会的职能边界

政府与社会的关系问题实际上是指政府对社会事务的管理问题，即政府对社会事务的管理反映了政府与社会的一种现实关系（陈振明，1999），因而政府与社会的职能边界就具体表现为政府对社会事务的管理范围、模式和方法^[2]。目前，中国政府对社会事务的管理还保留着巨大的体制惯性，与市场化和民主化的潮流不相适应。计划经济体制下中国政府与社会的关系表现为政府权力高度集中以及政社不分的模式，建立在政府万能理论基础上的政府成为一个无所不包、无所不为的超强组织，形成了“强政府、弱社会”的政社关系。对市场经济体制的社会而言，政府的重要功能就是提供法律的保障空间，制定普遍性的行为规则。市场经济要求维护政府社会管理的合法性，这就需要建立法治政府，政府管理社会行为必须受法律规则的约束，以维持正常的社会秩序，保护公民的合法权益，实现社会的公平和公正。自古以来，中国的行政权力就非常强大，在计划经济体制下，行政权力是凌驾于一般公民权利之上的，行政权力支配一切。公民私权利与国家公权力应当维持平衡，政府应还权于民，培育出一个“强社会”；政府应转变社会管理模式，打造一个“强政府”。从长远看，在政府与社会的关系上，政府主导型的成分将逐渐淡化，而社会主导型的色彩将逐渐加重。这客观上需要强有力的社会自主力量和自治机制予以支持，即培育与政府权力相反的自下而上的社会权力制约机制（李景鹏，1999）。