政策执行阻滞的主要原因

6.3.1　政策执行阻滞的主要原因

改革开放以来，中国政府制定了大量的公共政策来发展市场经济，规范市场主体的经济方向，对随之而产生的各种社会问题，也出台了相应的政策。但是这些政策的执行却因为执行中的各种制约因素而大打折扣，从而导致政策执行的效果不尽如人意，无法达到政策目标。城市化进程中的各项公共政策执行亦是如此，政策执行阻滞形成的主要原因主要有以下几个方面。

1）体制因素

改革开放前，由于中国实行高度中央集权的政治体制，政策制定权主要集中在中央和上级党委，大部分政策决定经由一套自上而下的命令服从式的行政组织进行贯彻落实。改革开放后，中央和上级党委的许多政策制定权逐渐下放到地方和下级组织，但纵向的政府间权力划分缺乏规范，使得地方政府从本地利益出发，对中央或上级出台的政策进行取舍执行，导致“上有政策，下有对策”现象的滋长。近年来，中央政府的确给地方政府下放了不少权力，这在很大程度上调动了地方政府的积极性，但由于给予地方政府的权力并没有从法律的意义上加以保障，行政性的放权与行政性的收权经常交替出现，客观上使地方政府产生了“过了这个村，就没有这个店”的心理预期。另外，横向的机构间职能配置交叉重叠，包括党政机构之间的职能配置重叠，导致政策无法有效执行的情况屡见不鲜（丁煌，2002）。

2）质量因素

对政策的不服从还可能产生于法律的含糊不清、规定不具体或冲突的政策标准（詹姆斯·安德森，1997）。影响政策质量的因素还包括：①政策缺乏合理性，政策规定的各项内容并没有反映客观事物的发展规律，不具备能够切实解决这一政策问题的条件。②政策缺乏明晰性，公共政策作为一般行为准则的总结，通常比较抽象、不确定，甚至有些模糊，具体表现在一些文字的使用上，如“原则上”、“应该”等有一定伸缩性的词汇。③政策缺乏协调性，由于中国政策制定主体比较多，各政策制定主体本身又都是独立的利益主体，在政策制定方面的协调机制尚不健全，政策之间相互抵触、彼此冲突的情况时有发生。④政策缺乏稳定性，政策朝令夕改、随意变动，形成同一条件，不同规则、不同结果的状况，并在此基础上演化出可能致使政策变形走样的投机做法。⑤政策缺乏公平性，长期以来，“政策倾斜”、“从严从快”的提法颇为流行，这种提法本身是不妥的，其实施会产生很大的影响（丁煌，2002）。

3）行为因素

公共政策本身的弹性空间为政策执行自主化提供了可能，政策执行主体的价值观、执政能力、行为方式等都成了政策执行的不确定因素（李咏梅，2004）。政策执行的首要环节就是对政策内容的正确认知，政策执行主体只有对政策的内容和精神实质有了正确的认知，才能形成正确的政策态度，才会有符合政策目标的执行行动。在现实的政策执行活动中，有许多政策之所以执行效果不佳乃至背离了既定的政策目标，其中一个重要原因就是政策执行主体对所执行的政策在认知上存在缺陷。如江苏在实施城市化战略中提出“着力把中心城市做强、做大、做优、做美”的战略举措，但各地在实施过程中往往是将“做大”摆在首要位置。