建立和完善公共政策执行机制

6.3.2　建立和完善公共政策执行机制

公共政策执行是公共政策过程最为关键的环节，政策执行不力或不完全，都将导致公共政策的失败。为使公共政策执行的优质高效，防止或消除公共政策执行偏差，就必须重视和完善公共政策执行的机制建设。

1）提高执行能力

政策的有效执行是以政策执行主体对所推行政策的认同和接受为前提的，而政策执行主体对政策的认同又是以其对政策的准确认知为基础的，提高政策执行主体的政策认识水平和政策执行能力是确保政策顺利执行的首要因素。政策执行主体应该通过学习和不定期的培训，熟悉政策执行的活动规则，提高政策认同感，准确理解和把握政策规定的能力，从而为有效的政策执行奠定基础。另外，现阶段中国的公共政策应逐步实行政策执行的同体化和异体化协调发展，也就是说政府制定的政策一部分由政府执行机构和工作人员来承担，另一部分可以面向社会，引入市场竞争机制，可以采用承包“委托”签订合同等方式由非政府部门的公共组织或其他社会组织来承担。这不仅可以激发各种执行人员的责任心，同时还可以降低行政成本，提高行政效率，减小公共政策执行的阻力（戴艳军，徐进，2004）。

2）改进执行方式

合适的政策手段对于政策执行者来说，是非常重要的。在现实中，同样一种政策，可以通过和运用不同的手段来完成，手段的合理与否，影响着政策执行的成败。一项政策的执行，可能不仅需要通过一种手段，而是需要用涉及各方面的多种手段来共同保证其实施。美国政策科学家安德森说：“为了使一项政策有效，需要的不仅仅是广泛的权威和用以支付实施代价的拨款，良好的控制和政策实施技术也是必不可少的。”（詹姆斯·安德森，1997）要提高政策执行的有效性，应积极改进政策执行方式。目前，中国政府的公正政策执行方式沿用的是执政党的组织方式，其核心是下级服从上级，下级主要是把上级政策内容深化细化，配置综合资源，执行终端政策。由于各个地区、各个部门的具体情况千差万别，刘少奇同志曾说过：“各地方在执行中央政策的时候，可能而且必须研究当时当地的具体情况，因时因地制宜。在必要的时候，还应该作出某些补充规定”。政策总是表现为对一部分人的利益进行分配或调整，表现为对一部分人的行为进行指导、制约或改变，利益冲突时有发生，必须通过正确引导促进政策目标群体的政策认知，增强认同，防止政策执行过程中出现阻滞。公共政策执行中的沟通协调机制尤为重要，很多公共政策失败就是因为信息不畅、沟通不够，因此公共政策制定部门要设立一定的程序来进行信息沟通和协调，不仅执行者和执行机构之间需要沟通和协调，执行者、执行机构与目标群体之间也需要不断地沟通和协调。

3）优化政策资源

城市化进程中的公共政策资源涉及的领域面广、量大，如人口、土地等，当政策制定者把其中的许多因素纳入到城市化政策中，作为执行政策的条件和手段时，它们就被政治因素整合起来，为政治服务，以便获得上级的支持、下级的拥护，这是政府主导型城市化公共政策资源的一个重要方面。有没有政治上的可能性，是任何一个组织在考虑政策和制定执行政策方案时一个首要的出发点，没有政治上的可能性，其他方面再好的政策方案，都不可能考虑。

由于政策资源的有限性，它与政策目标的多样性始终是一对矛盾。城市化进程中，对于政府而言，权力永远不够大，钱永远不够花，时间永远不够用，想做的事情很多，能做的事情很少。面对这样的矛盾，在对有限的政策资源进行配置时，必须体现政策的重点、倾斜和平衡。政府主导型城市化中，应由过多地利用行政手段进行强制性的资源分配向利用市场机制进行资源配置过渡。在政策执行过程中，为了确保政策资源的有效获得，应该注意在对政策执行资源的投入过程中，坚持成本—效益原则，以最小的投入获得最大的产出，否则也会因为资源不足导致政策执行目标没有结果或者执行效果差。

4）规范监督体系

政策执行主体的行为缺陷往往是因监督制度不到位而导致的，因此必须进一步从制度上强化对政策执行活动的监督。该监督应该包括上对下的监督和下对上的监督；有专业机构的专门监督，也有非专业机构的一般监督；有平行机构之间的监督，也有委托与受托之间或合同双方之间的监督；有政府的监督，也有社会公众的监督。强化政策执行监督，首先必须强化政策执行的监督意识，必须充分地认识到政策执行监督的必要性和重要性。其次，还要强化人民群众参与政策执行监督的意识，让广大人民群众充分认识到加强对政策执行的监督，也是对自己合法权益的维护，从而积极投入到监督活动中，以提高政策执行监督的有效性。只有把各种政策执行活动置于公众的关注与监督之下，才能使“暗箱操作”没有生存的空间。在政策执行过程中，必须建立行之有效的风险预警机制和责任追究制度。对政策执行情况及时地跟踪评估，强化监督控制；对由于政策执行失败而造成损失的执行者，要追究其责任。然而，中国现行的公共政策执行体制缺乏责任追究制度，特别是“刚性”的责任制度。政策执行过程缺乏正常的监督，政策执行的效果缺乏明确的考核，政策执行考核结果缺乏必要的赏罚措施，这些是导致政策执行中的种种偏差行为难以得到制止和及时纠正的原因。