中国公共政策评估现状

6.4.2　中国公共政策评估现状

1）缺乏正式的公共政策评估组织

当前中国公共政策执行过程的一个显著特点是行政的双轨结构功能系统，即从中央到地方的各级党委和各级人民政府。在最高层次设有中共中央政策研究室、国务院发展研究中心、国务院国际问题研究中心，在各级地方党委和政府设有政策研究室。这些机构在政策过程中，能否发挥作用及其发挥作用的大小完全取决于上级领导的重视程度和部门领导者的个人素质。由于没有建立在科学基础上的专门组织进行政策评估，长期以来，中国地方上的绝大部分公共政策是由领导者提出或在一组待选的方案中择一而从，然后由咨询机构、专家学者从理论上进行可行性论证，没有事中和事后的评估工作（李静芳，2001）。

2）缺乏正确的政策评估机制

一些政策评估工作有的是由有关领导亲自做出。有的是受领导指示，按领导意图由有关政策研究机构做出，还有的是委托各种社会中介组织或聘请有关专家、学者做出。由于没有建立科学的公共政策评估机制，导致评估工作主观随意性很大，评价目的是消极的，评价动机也不甚妥当。主要表现为：以评估作为炫耀工作绩效的途径，以形式取代实质；借评估使效果不佳、绩效不良的政策合理化，以掩盖自己政策举措失当甚至无能；借评估以推卸自己应负的责任或将责任推给他人等。由于上述不良动机的存在，也就不可能真正有效地发挥评估的效能（李静芳，2001）。

3）缺少正确的评价标准和评价方法

党中央制定的总政策和基本政策基本上是经由非正式评估方式^[4]决定政策的更替。这两种政策的评估实际上的负责机构为中共中央办公厅。一般公共政策与具体政策的评估方式采用内部评估。中国政府的政策，包括一般公共政策和具体政策，如科技、教育、产业政策，普遍实行内部评估方式。中央政府和地方政府一般都设有专门的部门负责政策评估，如中央政府的法制局、地方政府的法规处，专门负责政府政策与部门政策的评估。同时政府各部门也都在每年年底对自己的政策进行评估。但地方党组织制定的政策很少进行评估。内部评估是由行政机关内部的工作人员进行的评估，自己制定政策、自己评估政策不可避免地造成政策评估结果的失真。这样的政策评估与中国现实政治生活和传统政治文化十分重视意识形态和道德建设的纯洁性密不可分。

4）公众评估和独立的第三方进行的外部评估机制缺失

公众对公共政策的评估主要通过三种途径进行：①通过诸如“领导接待日”、“市长电话”、“来信来访”等信访渠道来表达自己对有关公共政策的观点、见解。②通过报刊、广播、电视等舆论性民意表达机构实行政策评估。③通过街头巷尾的“高谈阔论”进行政策评估。公众的评估能否发挥作用在很大程度上往往取决于政府对社情民意的重视程度。外部评估在国外通常是由受行政机构委托的研究机构及专家进行的评估，由投资或立法机构、中介组织进行的评估。在中国外部评估主要是由学术机构、行业协会、中介组织等通过研究项目的形式进行，集中体现在工程项目领域。由于多种因素的制约，外部评估方式的应用和效果不太明显，在涉及国家政治、经济发展的重要政策领域应用方面还存在相当的局限性，还没有上升为主流的评估模式。

5）评估结论不被重视

在中国，政策评估的结论缺乏影响力，不被有关部门重视是一个不争的事实，使得政策评估活动难以发挥其应有的作用，这也是导致中国评估研究发展缓慢的一个重要原因。当政策评估的结论与政策支持者的期望不一致时，往往会受到他们的指责、批判，认为结论有片面性，不值得重视。即使政策评估的数据相当明显，足以证明政策相关人员的绩效不佳时，他们还会提出种种难以一时说清的理由加以反驳。当前这种现象在中国比较普遍，如不加以改变，政策评估就无法进行，政策评估也就失去了其本身的意义（詹国彬，2002）。