新型城市化战略

三、新型城市化战略

按照统筹协调的原则来重新构建城市化的发展内涵，就可以为今后南京产业结构的优化和升级创造新的空间，为加快“两个率先”目标进程增强城市的整体优势和综合竞争力。为此，笔者对南京今后一段时期内实施新型城市化发展战略的路径作如下建议:

首先，拓展南京城市化的区域视野，统筹都市圈城市群的“发展红利”。未来中国经济增长的动力源将逐渐转向“发展红利”。“发展红利”理论指出:中国新一轮经济增长已经具备了从“发展红利”（Development　Dividend）中索取的成熟条件。所谓“发展红利”是指“区域整合之后所带来的发展潜力与整合之前的现状能力之差”。事实证明，当经济主体从一个低级平台向一个高级平台整合时，生产力要素的组合趋好、资源配置趋优、专业化分工趋强、发展成本趋低，“发展红利”的“自发”获取将呈非线性增长。例如从地级向省级规模整合时，“发展红利”在原有基础上平均提高10倍。但从省级规模向跨省规模整合时，“发展红利”在原有基础上平均提高100倍。人类长期以来一直追求经济全球化的格局，其最高理想就是为了获取最大的“发展红利”。而组团式城市群则是“发展红利”的最有效途径。“都市圈经济”是依托主城，通过极化和扩散效应，在区域范围内组织和安排第一、第二、第三产业的发展与布局，使之成为一个既能顺应世界经济发展潮流，又能最大限度发挥地区优势的产业结构；形成一个大、中、小企业相结合，以多层次城市为结点，由运网、信息网、服务点分布网等网络系统将都市圈内各城市连为一体，相互作用、共同发展的经济增长模式。按照区域共同利益的原则，以南京为中心，重点推进长三角地区各大中心城市的交通网、流通网、金融网、信息网等四大网络的建设和对接，加强旅游业和新兴工业两大产业的合作，形成相互协调、各具特色、共同发展的一体化“都市圈经济”。目前南京的经济总量在长江流域四大中心城市中是最低的，即使在长江三角洲地区也低于杭州。大力推进新型城市化进程，南京必须提升综合竞争实力，提高在周边地区的影响力和辐射力。“都市圈经济”这一经济模式能够在较长时间内成为推动南京新型城市化发展的主动力。

其次，夯实南京城市化的综合基础，寻求城市“效率与公平”的结合点。正确处理和协调经济社会中的各种利益关系，解决各种失衡问题，是落实科学发展观的关键。“效率与公平”对城市而言是一对更高层次的矛盾体，关系着城市财富总量增加与社会整合有序之间的优化配置。寻求“效率与公平”之间的均衡点与结合点，既是要保证社会财富的持续积累，又是要保证社会公平地享受发展所带来的收益，这一直是实现新型城市化战略所追求的主要目标。与此同时，要始终关注和警惕在经济转轨过程之中，由于追求效率而引发的如社会心理失衡、失业人员增多等一系列危害社会安全的问题，及时采取综合措施，防患于未然。

第三，创新南京城市化的发展机制，切实掌握城市化进程的主动权。按照南京市创建“三个文明”协调发展特色区域的目标和要求，南京推进城市化任务具有明显的“双重”特征，一方面在整体上仍需加速实现工业时代的城市化目标，加速城市化率在数量上和质量上的增长和发展。另一方面，必须面对和适应信息时代的更加艰巨、更加高级的城市化目标。也就是除继续完成工业化阶段的任务外，必须对城市信息化、生态化、竞争力、全球化和社会公平等目标，加以特别的关注。南京为率先实现现代化，必须考虑比工业化时代更加丰富的指标，叠加信息化为代表的更高目标，并且同步地与世界中等发达国家的水平和高度进行定量的对照，发挥后发优势和实施跨越发展战略，赶超世界先进城市化水平。

按照科学发展观和南京市实际情况，建议选择以下重点措施:

1.科学制定新型城市化的发展策略

新型城市化是体现科学发展观的现代城市发展战略。它的内涵和外延都必须在发展中巩固和升华。因此，既要充分借鉴世界各国在工业化时代城市化进程的经验与教训，又要在科学发展观指导下，研究在信息时代条件下，城市化和城市发展的客观规律，制定出具有前瞻性的、科学的城市发展总体规划，以明确城市发展的战略目标、基本方针和总体布局与措施。建议启动编制城市化专项规划，这是实施城市化战略的纲领性文件，应对城市化的方针、原则、目标、任务作出明确的规定，对城市化总量发展、规模结构、地区布局提出框架性意见，并相应确定有关部门和各级政府的职责和任务。

2.建立都市圈城市协同发展机制

城市发展不是孤立的，新型城市化的要求是具有区域性、开放性以及互补性的。区域各城市应当按照资源共享、利益共创、风险共担的原则，共同探索和创建新型区域合作机制。为形成区域合力，一是在规划决策层面上，以区内各城市政府为主体，建立定期（如每季或每半年一次）会晤协商机制，相互沟通，及时协调，既要按区域利益最大化原则来协同区内各城市利益，同时又要在保证区内各城市利益的基础上实现区域利益最大化。二是在操作实施层面上，除了那些属于区域公共产品的合作项目必须由政府来操作实施之外，其他区域合作项目都应全面推行市场化的企业运营机制。三是探讨和建立区域补偿机制。区域各城市可以率先探讨和建立类似于欧盟成员内部的利益补偿机制，用经济手段确保各合作城市自觉融入区域合作之中。推动区域内各城市共同发展、共同繁荣，进而确保区域合作能够长期持续推进，最终实现区域城市一体化。

3.切实加快转变经济增长方式

这是新型城市化的产业基础和发展导向。从粗放型到集约型的转变是城市化的必然选择。这种转变实质上是减少“硬”物质的投入，而增加“智力”的投入。城市必须坚定不移地推进经济增长方式转变，向科技进步要效益，向结构调整要效益，向规模经济要效益，向科学管理要效益，不断提升发展的质量和经济的竞争力。为实现城市经济增长方式的转变，一是建立创新发展体系，发展高科技，实现产业化。用高新技术改造和装备传统工业，以先进的工艺流程替代落后的工艺流程，吸收先进的管理思想和经验，提高生产要素的利用效率，增强科技进步对经济增长的贡献率。二是依托科技进步和全球化所带来的机遇，走新型工业化道路，调整经济结构，降低能源、原材料的消耗强度，减少单位产出的污染排放量，缓解对生态环境的压力和冲击，建立起低污染、低消耗的经济体系，逐步迈向循环经济的社会。三是深化经济体制改革，促进国民经济的战略性重组，实施专业化、规模化和多元化的经营，使得整个经济的整体素质和竞争力产生“质”的提升。四是通过教育和职业技能培训，增值人力资本，提高全社会的劳动生产率。

4.进一步加快城乡统筹协调发展

城乡统筹发展的关键，是实行城乡通盘考虑，统一规划，全面推进，协调发展。一是要实施城乡基础设施一体化。从某种意义上讲，农村基础设施和城市接轨之时，就是农村城市化之日。进一步加快郊县特别是乡村的道路、水电设施建设，加大生态投入，改善人居环境。二是要实施城乡经济一体化。把郊县非农产业发展纳入全市生产力的总体布局，培育壮大优势产业群，如江宁的高新技术产业、六合的重化工产业、浦口的医药产业等，通过全市范围生产资料的合理配置，进一步形成产业配套、块状发展的格局。三是要实施社会事业一体化。教育、文化、卫生、体育等社会事业合理布局布点、统筹安排，尽快改变对农村社会事业投入不足和农村社会事业落后的现状。四是要实施社会保障一体化。抓紧部署改革现行的户籍、就业、保险等制度，取消与户籍相联系的各种对农民不平等的政策，从身份上消除城乡差别。在推行农村最低生活保障线的基础上，有条件的地方试行农保、镇保，逐年向城保过渡。

5.积极推进现代生态城市建设

这是新型城市化发展的重要标志。建设生态城市，关键是保护城市生态环境，提高城市自然和环境的承载能力，并通过加强需求管理，采取经济、行政和法律手段，限制和防止需求的过度增长，以使供给与需求保持适度的平衡。为此，一是做好生态规划管理工作，修订完善科学的城市环境规划。城市生态建设和环境保护也必须依法管理、依法治理，以法制化为根本保障。根据城市功能和科学规划的要求，对城市布局作进一步的科学综合、合理分区。积极研制和引进先进技术和工艺，为城市生态管理优质化奠定科学基础。二是生态建设要从物理空间需求转向生活质量需求，从污染治理需求转向生理和心理健康需求，从城市绿化需求转向生态服务需求，从面向形象的城市美化转到面向过程的城市可持续发展。三是通过市场机制和制度约束，将环境成本纳入经济分析和决策中，建立起环境资本调控经济发展机制，增加环保投资，西方发达国家环保治理费用基本占国内生产总值的2%～3%。政府应提高城建中用于环境建设的投资比例，积极引导社会资金投向环保。

6.重视历史文化名城建设与管理

新型城市化，不仅要创新城市发展的空间，创新城市经济与社会协调统筹的方式与方法，更重要的是，要高度重视历史文化名城的建设与管理。这是新型城市化的重要载体，也是城市发展与进步的文脉所在。传承和彰显历史文化名城特色，提升城乡居民的文化素质和各项事业的文化含量，也是实现新型城市化的重要任务之一。为此，一是按照城乡一体化的要求加强城乡文化建设规划和管理工作，不断完善“十一五”期间的文化发展计划和更长远规划目标。二是落实文化经济政策，增加投入，形成良性的城乡文化发展机制。三是继续深化城乡文化体制改革，在改革中建立机制，增加动力与活力。四是在尽快提高全民文化素质的基础上，切实加强城乡文化队伍建设。五是采取综合措施，积极提高城乡居民文化生活质量。

7.导入城市危机管理的调适机制

新型城市化的主要原则和目标，是以协调发展和稳定发展为基本前提的。这就需要社会保持高度的稳定，特别是在城市化进程中，要按照科学发展观和正确政绩观的要求来化解各种矛盾。这就要求我们在推进新型城市化过程中全面导入危机管理的理念，化解各类矛盾，确保城市的总体利益得到最全面的体现。一是要构筑城市安全体系，化解全球化风险的挑战。牢固地构筑起城市的信息安全、金融安全、经济安全、社会安全、科技安全、生态安全与文化安全体系网，从容应对各种危机的挑战，真正达到趋利避害。二是切实加强电子政府建设，运用信息化的手段，加强对城市的综合管理。针对不同时期、不同人群、不同性质的社会矛盾，及时发现问题、解决矛盾、保持稳定。三是构筑城市知识创新体系，确保城市人口素质的不断优化。这样，从根本上夯实南京城市应对危机的基础，使南京的新型城市化能够在较高的层面上得到全面的发展。

8.促进卫星城镇建设的快速发展

卫星城镇的建设与发展水平，在很大程度上决定了南京新一轮城市化进程的水平。城市化并不只是农村小城镇的扩张，而是要扩张有扎实的产业内核。要在产业引导、超前规划、集约发展、“以人为本”等方面，形成具有南京地方特色的、能够促进城乡经济社会一体化发展的卫星城镇的建设格局。今后在推进城市化发展过程中，不论采取何种目标模式，卫星城镇的发展必将是城市化最重要的载体。没有卫星城镇经济上的真正发达，南京市新型城市化的速度和质量都将无法保证。因此，卫星城镇的建设，首先要立足于产业发展。通过产业的集聚与延伸，形成卫星城镇发展的基本脉络，从而使城市人口的增长依托于产业的发展，依托于经济效益的提高，依托于城市集约化的扩大规模，而不是单纯地实现非农业人口的总量增长。与此同时，卫星城镇在加快自身建设的过程中，其战略上所确定的重点发展产业要有利于巩固、强化和发挥南京的科教优势，有利于吸收全国范围内的高素质人口进入南京，从而使南京在区域中具备更强的竞争力。

实际上，城市的发展常常面临着阶段性的危机。在经济全球化和市场经济体制下，城市化所集中体现的城市经济系统与城市空间系统，都应该是开放并且统一运行的。按照统筹发展的要求，增强城市的经济系统，扩张城市的经济规模和配置发展资源，与增强城市空间系统、优化城市空间结构以及合理布局生产力，都是今后一段时期内必须解决的问题。新型城市化的发展战略选择，无疑是解决这些问题的有效选择之一。