科学发展的空间布局尚未建立

二、科学发展的空间布局尚未建立

长期以来，在规划管理上重城市轻乡村，针对城市和乡村分别实行《城市规划法》和《村镇规划管理条例》，法规依据不同，管理重点、内容不同，管理的工作制度也不同。南京市也和全国其他城市一样，长期以来存在着城市规划管理力量相对强、水平高、管理规范，乡村规划管理力量相对弱、水平低、管理有待规范的问题。虽然现在主城产业和人口已向新城和新市区疏解，郊县城镇也得到较快发展，但城乡空间布局不科学的问题还比较突出。

1.未能成为全市可持续发展的腹地

一是城镇布局较为混乱。如江宁片区，作为南京城市启动较早的片区，在新区开发过程中兼顾了产业发展和居住的配套，但是由于初期的规划理念问题，江宁片区在产业和人口布局上呈现混杂的局面，这种混杂的局面既制约了产业的布局优化，也妨碍了人居空间的优化和价值提升，以至于不得不通过“腾笼换鸟”的措施进行新一轮空间布局调整。二是主城首位度高。由于郊县城镇发展水平相对较低，与苏州、无锡等市相比，南京的城镇首位度相当高，主城与外围城镇人口规模远不在一个数量级，从而使得主城的集聚力仍然较强，人口、资源、人才和资金仍以向主城集聚为主，影响了整个郊县腹地发展。三是以重化工为主的产业结构还没有根本改变，也没有形成真正意义上的产业集群，如化工园等开发区，对郊县城镇的带动作用仍较有限，不能有效促进园区建设与腹地发展共同进步。四是郊县产业结构层次总体偏低，尤其是乡镇园区仍以高投入、高消耗的传统发展方式为主，这种低效益的增长模式难以为继，资源环境越来越不能承载这种发展的需要，未能形成全市可持续发展的腹地。

2.未能为全市的科学布局留下余地

发展的次序与重点不够清晰，建设分散的局面严重影响了全市城乡发展的层次与品质。具体表现在:从城镇到开发区均存在“多点、分散、规模小”的状况，条条之间也存在“难以形成合力”的情况，不仅全市建设不集中，区（县）的建设也很分散。由于四面出击、平均用力，在发展时机尚未成熟时，容易造成一定程度的空间浪费。在城市主要增长方向上，则容易产生空间规划管理缺位，从而直接导致“结构多元、间隔分布、开敞式”的空间格局受到蔓延式的城市空间扩张态势的侵蚀。当前，南京这种蔓延态势在城南和城东最为严重，尤其是位于主城周边及对外放射性公路两侧的城镇建设用地盲目扩张、一些工业开发园区的无序建设、经济适用房在绿色廊道中的选址建设及违章建设等，都使主城在南部、东部等方向与外围新城和新市区之间生态隔离绿地面积日趋减少，城镇间的绿色空间正在被蚕食，城市有进一步连片蔓延的趋势，良好的城市生态空间结构受到了严重威胁，影响了城市空间的和谐发展，没有为全市空间科学布局留下余地。

3.未能形成人才和人口集聚的高地

目前，人才紧缺已经成为困扰郊县的共同难题，尽管郊县集聚了一批精英人才，尤其是随着近年生产性企业纷纷向郊县转移，大量的制造业实体落户郊县，使郊县对制造业人才需求进一步增强。但由于现有空间布局对推进及吸引外来人口，吸引人才没有较大集聚力，从而远不能满足郊县发展需要。一是新区、新城、新镇的服务功能、就业功能还不配套，教育、文化、科技、卫生等社会事业发展相对滞后，投资创业和生活环境还不完善，难以构筑人才和人口集聚的高地。二是郊县城镇个性特征不突出，和国内一些地区一样，“千镇一面”、“千村一面”的现象还比较突出，不仅使得传统的乡村文明受到威胁，而且难以吸引包括人才在内的各种要素向郊县集聚。