南京土地有偿使用对老城改造的影响

二、南京土地有偿使用对老城改造的影响

南京土地使用制度随着国家土地使用制度的发展而相应进行调整（见表6-1），且在实际操作中结合南京的特点不断探索具有南京特色的土地有偿使用制度。从不同时期南京市城市土地经营政策的比较分析中可以看出，南京市城市土地供给市场日趋成熟，其市场运行的主要特点是:政府对土地出让市场有效垄断，而对土地转让市场则实行在一定制度规范下的有效竞争。

表6-1　南京土地有偿使用发展变化

南京城市土地有偿使用可划分为三阶段。这三个阶段是相互联系，不断发展的过程，体现了南京土地市场是一个不断优化的过程。

第一阶段:1992至1994年。以市政府1992年5月28日出台的宁政办发〔1992〕45号文件《关于开展国有土地有偿使用有关事项的通知》为标志，市政府成立了南京市土地使用制度改革领导小组及南京市国有土地出让办公室，启动了以国有土地有偿使用为核心的土地使用制度改革。同年9月18日，南京首次以拍卖方式出让了白下区大行宫及正洪里两幅地块，经42轮及19轮的角逐，分别以12　500元/平方米、9　800元/平方米成交，比底价7　000元/平方米分别高出178%、140%。这一阶段为城市内部更新的起始阶段，土地有偿使用的开展以及城市居住条件的历史使市场和政府一拍即合，大力推进房地产开发，老城改造步伐开始加快。

第二阶段:1994至2000年。自1994年8月起，土地出让工作归口管理，南京市国土局将土地有偿使用作为一项日常工作开展，土地多按照“以地补路”政策协议方式出让，结合年租金、企业改制土地资产处置、土地租赁等，将土地有偿使用制度化、规范化。

自1995年4月南京市政府批转的《南京市市政建设项目复建补偿用地若干政策的意见》（宁政发〔1995〕87号）实施后，南京的城市建设及房地产开发均按“以地补路”的形式进行，这就是“以地补路”的政策。其内容是城市的市政设施建设（主要是拓宽或新修城市道路）的前期费用（包括拆迁安置等）均由房地产开发负担，政府则给予承担这一市政项目的房产公司以沿路或其他地区土地的开发权进行冲抵。此政策到1999年11月底为城市建设筹措资金总额达67.3亿元，对城市面貌的改善功不可没，但该政策使得进入市场的土地量不是适应于房地产市场的需求而是取决于政府进行城市建设的需要。据统计，4年间预拨土地达11.1平方公里，正式立项9.1平方公里，其中到1999年底尚有6平方公里左右的土地存在于各开发公司手中尚未建设。预拨土地量约相当于当时7～9年的开发量，大量的土地预拨出去，使得市场上的土地存量远大于实际需求量。而这些开发公司由于前期投入太大，造成自身负债累累，多数公司无力再进行开发，而后期进入市场的公司有资金却没有土地，致使土地在开发商之间频频倒手，无形又抬高了房价。

这一期间，老城的更新力度也非常大，到2001年末，老城所剩尚需更新改造的居住用地已不足5平方公里。但在更新改造过程中由于缺乏系统组织，整体性不强，标准也不高，以分散建设、零星开发为主。与高速度的更新相适应，老城内市场上的土地存量也很大。很多项目在立项后，虽然实际上或名义上获得了土地，但却未开始建设。一直到2002年中，老城内这部分控制在开发商手中的土地面积仍达3平方公里多。土地的大量闲置带来的资金积压暂且不论，对政府而言，这些存量土地无疑会给政策调控带来很大的操作难度，迟滞了城市发展方针的调整。而且，这些公司的无力开发又使得大量的拆迁户得不到及时妥善的安置，只能在外过渡，带来了不少的社会问题。

同时，房地产开发项目实行实物拆迁安置政策，也间接造成了老城的建设容量居高不下。在1999年以前，在旧城进行房地产开发（主要是居住项目）时，要求开发商对被拆迁户要按照其户口本上的人数或被拆迁房屋的面积按一定比例折成相应的建筑面积，在项目建成后予以补偿。在政府缺乏资金补贴的情况下，尤其在福利分房制度改革之前，针对某具体的地块而言，开发商新建的楼盘其面积的一部分必须首先能够补偿原有旧房的建筑面积或安置原有人口，其次还要有一部分面积来冲抵建筑的土建费用，这样剩余的面积才能作为开发商的赢利（这还不算土地的成本）。这就使得旧城更新在居住用地的同质更新上必然是在维持土地功能不变，完成建筑更新的同时，建设强度大幅增加。尤其是对南京旧城更新中见缝插针的建设和旧城更新项目的规模过小所带来的后果认识不足。旧城内住宅开发项目的土地面积大都只有4　000m²～8　000m²，如此规模的开发就规避了很多成片开发时需配建的公建、绿化、停车等设施，而所增加的需求则都依赖于老城范围内现状较高的公共服务设施来解决，老城的人口、设施的拥挤状况当然得不到解决，而且开发项目规模过小带来的还有建设容积率过高的问题，从而使得老城历史风貌受到较大破坏。

第三阶段:从2000年开始至今。土地市场走向完善化、规范化。自2000年3月1日起，以市政府出台〔2000〕56号文《南京市国有土地使用权招标和拍卖管理办法》为标志。市政府成立“南京市国有土地使用权招标和拍卖领导小组”（现为“南京市国有土地出让与储备工作领导小组”）；本市市区范围内的土地招标拍卖挂牌工作由南京市土地市场管理办公室（1999年11月市政府批准成立）具体实施；2002年年初，成立南京市土地储备中心。

文件规定:自2002年3月1日起，本市行政区域内，商业、旅游、娱乐、金融、房地产开发等经营性用地必须以招标拍卖方式出让国有土地使用权；土地招标拍卖出让以净地为主。文件还明确规定:清理纳入拍卖范围的原“以地补路”项目用地、“退二进三”、“污染搬迁”及特困企业迁址后原企业用地、破产企业原生产经营性用地、旧城改造地块、单位自有划拨土地、其他依法应当以招标、拍卖方式出让的土地等六类国有土地，依法出让用于商业、旅游、娱乐、金融、房地产开发等经营性用途的，由政府先行收回土地使用权，统一以招标、拍卖方式供地。从2000年全市经营性土地开始通过市场交易进行供应后，逐渐改变了以往依靠行政划拨、协议出让的单一模式，市场开始成为决定土地供应的主要手段。

1999年开始，城市拆迁政策也发生了较大变化，城市房屋拆迁从“实物安置”转为“货币补偿”，2001年后逐步建立起以货币补偿为主的补偿体系，这对疏散老城人口具有积极的推动作用。在世纪之初，也开始对城市改造中出现的问题进行全面的反思，对南京的城市发展重新定位，对城市内部更新定位，突出城市历史文化内涵，以拆为主，增加城市内部配套设施，改善人居环境。同时树立了跳出老城更新老城的观念。从2002年开始，南京市实施了“一城三区”、“一集中、三疏散”的城市发展战略，老城的更新逐步从被动改造，向主动更新转变。