土地储备运行机制

二、土地储备运行机制

1.南京市城市土地储备的组织体系^[1]

南京市土地储备运作模式与构架是基于政府主导、多部门协作的多层决策模式，土地储备机构的组织体系分三个层次:第一层次是南京市土地储备领导小组，该领导小组由政府设立，是城市土地收购储备工作的决策机构，由市主要领导任组长，成员由土地、财政、计划、规划、城建、房管等职能部门及有关金融单位负责人组成，其主要职责和任务是研究土地征购、储备、出让的相关政策规章，协调部门关系等，对土地储备工作起着宏观决策作用；第二层次是南京市国土资源局，是土地储备体系的具体业务指导机构，涉及土地储备过程中征地、供地、底价制定、挂牌出让等相关环节；第三层次是土地储备中心，是土地收购储备工作的执行机构，隶属于南京市国土资源局，接受市土地收购储备领导小组的指导和监督，其主要职责包括:①通过对全市土地供需状况的调查，制定土地储备规划和土地储备年度计划；②根据储备年度计划的安排制定具体地块的土地储备方案并负责组织实施；③负责对储备土地的开发利用管理；④通过储备运作实施，确保政府的土地收益，为城市建设筹措资金。

2.南京市城市土地储备的运作程序

南京市土地储备的运作程序主要由“土地收购（或征购）—土地储备—土地出让”三个环节构成。通过收购，实现土地所有权由集体或城市其他使用者手中向政府集中。现阶段收购可分为四种形式，即回收（收回闲置以及逾期未开发土地的使用权）、收购、置换和征收。土地储备包括两个方面，一是对收回土地的开发和再开发，二是土地的正式储备。土地出让则是根据城市建设用地的需要，政府将那些经过一段时间的储备，并已完成前期开发的熟地，分期分批推向市场。

3.南京市城市土地储备的主体构架

南京土地储备在发展过程中形成了多主体储备、多地域空间储备的格局。根据《南京市土地储备办法》和《关于进一步加强全市土地储备工作的意见》（宁政发〔2007〕245号）规定，南京市土地储备实行统一储备、统一管理的原则。市土地储备中心负责对市区范围内除工业项目用地外，须经公开出让方式获得土地使用权的土地实施统一规划、统一计划、统一储备、统一管理。为加强全市土地统一储备的管理，2007年10月，在河西新城区开发建设指挥部又即市河西新城区国有资产经营控股（集团）有限责任公司、市仙林大学城管理委员会、市地下铁道工程建设指挥部（市地下铁道有限责任公司）、市国有资产投资管理控股（集团）有限责任公司、市交通建设投资控股（集团）有限责任公司、市城市建设投资控股（集团）有限责任公司、南京铁路建设投资有限责任公司机场建设指挥部等8个单位（简称“八大平台”）设立土地储备分中心。同时规定，为进一步扩大市级土地储备范围，经与所在区政府沟通，市土地储备中心可以在江宁、浦口、六合等新三区范围内直接开展土地储备。市土地储备中心也可以采取与区（县）土地储备机构联合收储方式，在江宁、浦口、六合等新三区以及高淳、溧水两县范围内进行土地储备。具体形式如图6-2。

图6-2　南京市土地储备主体构架

4.南京市城市土地储备的功能定位与目标体系

作为土地有偿使用的一种制度尝试，土地储备的功能定位与目标体系如图6-3所示。在当前的社会体制和经济发展水平下，土地储备仍属于资金导向型，其目的主要集中于筹集资金、解决住宅等问题。特别是其增加财政收入、积累建设资金的作用得到了突出体现。

图6-3　土地储备功能定位与目标体系图

5.南京市土地储备资金筹措机制

南京市土地储备中心成立之初，政府注入启动资金1亿元人民币，其拨款性质为财政借款。随着储备工作的进一步展开，土地储备需要的资金量巨大，目前南京市土地储备资金来源主要为银行信用贷款、储备土地出让收入等。通过对我国现行土地制度的深入研究，结合南京市城市建设实际，南京市土地储备中心运用符合南京市实际的“举债经营，逆向运作”的土地储备经营思路，运作流程见图6-4。其具体经营思路是市土地储备中心与银行签订信用贷款，将此贷款一部分交付政府作为城市建设所需资金，一部分用于征购储备土地的成本及前期开发费用，储备土地出让后所得收益再用于归还银行贷款。而我国杭州、南通等其他城市，在土地储备前期政府并不向土地储备机构收取城市建设所需资金，土地储备机构可以在储备地块出让后，将所得储备收益上交政府。因而南京市的土地储备经营思路可以称为“逆向运作”。

图6-4　南京市土地储资金运作流程图

“举债经营，逆向运作”这种经营模式的产生有其特殊的背景，一方面在城市建设过程中政府需要投入大量资金，土地储备机构上交的储备收益的时间不是固定的，因此这就需要土地储备机构通过银行贷款及时落实城市建设资金；另一方面这种经营模式也是特定阶段的产物，由于南京市土地储备机构成立的时间短，在前期缺少资金的情况下，“举债经营”不失为一种资金运营策略，可以及时支付土地储备前期费用。通过“经营”与“运作”，土地储备机构可以在3—5年的时间完成“欠债—平衡—盈余”的资金积累过程。当然这种资金运营方式也有一定的弊端，那就是存在一定的风险，由于城市土地市场具有一定的波动性，地价随市场的波动而变化，城市土地储备制度的运作也受市场波动的影响，有可能难以按时偿还银行贷款，从而引发财务危机。