土地开发及对名城土地储备的影响

二、土地开发及对名城土地储备的影响

近年来，以“保护老城风貌，疏散老城的功能，建设现代化新区”为目标，以“一城三区”建设为重点，加快建设河西新城，仙林、东山和江北三个新区，在一定程度上疏解了老城过多的人口，调整了与老城不协调的工厂和设施，对老城起到了很好的保护作用。但是，南京土地利用与储备管理在引导历史文化名城建设的同时，也因高强度的开发使古老的城市难以承受现代功能的重压，千百年的传统风貌正在被“现代文明”所吞噬，给历史文化名城建设带了一定的影响。

1.主要问题

（1）名城保护规划与土地利用规划未能有效衔接。历史文化名城保护规划与土地利用规划都涉及土地资源的合理利用问题，故历史文化名城对环境风貌、历史文化保护区、文物古迹等的保护不可避免地要落到土地这个重要的载体上。然而在现实生活中由于规划编制现状、职能、成长阶段、成熟度，编制部门、基础资料和统计方法的不一致，导致两者不能有效地衔接，阻碍了土地资源的有效利用与历史文化名城的保护。近20年来，南京市不断修改完善了历史文化名城保护规划，拓展了历史文化资源点的规划，适时开展重要历史文化要素和历史文化集中片区的保护规划，结合城市环境整治工作，编制了历史文化保护与整治的实施性规划，建立起了完整的历史文化资源规划保护体系，并对各层次的保护内容进行了深化和拓展。然而，理性地对南京市历史文化名城保护规划进行一次回顾，可以发现保护规划对土地这个重要载体的布局、分配、利用还不够重视，关于土地这方面的内容还几乎没有涉及，与土地利用规划的衔接考虑更是不够。

（2）历史文化名城保护规划的可操作性尚待加强。南京历史文化名城保护规划的目标是体现南京“著名古都”的城市性质和建设富有文化特色的国际影响较大的历史文化名城。规划强调保护与控制、利用和展示相结合，精心保护历史文化遗存及其环境，有效控制历史遗存周边建设，合理利用历史文化遗存，充分展示历史文化内涵。名城保护与城市建设发展相结合，通过保护名城，促进和推动城市现代文化的繁荣和经济的发展，以经济的发展促进名城保护。但在规划原则、目标、保护框架和实施措施里，很少涉及土地利用和开发的相关事宜，历史文化名城保护规划基本上没考虑土地利用和开发、土地布局、怎么争取用地指标和提高用地效益等等，所以难以指导现实的土地开发。

（3）城市现代化建设要求与名城保护的矛盾突出。主城既是南京城市现代化建设的重点发展区，也是南京历史文化名城建设的核心区。现代化城市中心所需要的是交通便利、信息通畅、娱乐丰富、吃住方便，而历史文化名城所要求的是要保持历史格局的完整性与真实性，两种需求不同的城市功能叠加在同一空间，当突出一种功能时，另一种功能必然受到影响。而南京为使主城区能够承载这些现代城市的功能，主城区的道路不断地拓宽，原建筑不断地被拆除，新的现代建筑不断增多，传统的历史风貌逐渐在消失。但主城区内的交通阻塞等问题仍然没有解决，人口也在不断集聚，为解决主城内道路拥堵，主城道路又不断改造，并已经影响到被划定的历史文化保护街区的风貌。如此下去，不但历史文化名城得不到有效保护，城市现代化建设也必然受到一定制约，保护与建设的矛盾与日俱增。

（4）历史文化名城保护缺少相应的法律法规保障。历史文化名城保护是一项综合性很强的工作，牵扯到各群体的利益，没有法的强制力进行约束，是很难控制利益群体对历史文化名城保护的干扰。虽然南京在规划中注意了对历史文化名城的保护，但是在城市改造中，保护历史风貌的规划却贯彻落实得很不到位，其根本原因就是缺少法律保障。从全国来看，至今还没有全国性的关于历史文化名城保护的法规。虽然规划具有法规的作用，但不具有法的强制力。因此，不依照规划进行建设，造成历史文化名城的破坏的行为不能受到应有的处罚，致使突破规划的建设项目比比皆是。南京市1989年5月公布施行了《南京市文物保护条例》。1996年江苏省人大常委会批准了《南京城墙保护管理办法》。此外还出台了《南京夫子庙地区管理规定》、《南京市中山陵园风景区管理条例》、《南京市雨花台风景名胜区管理条例》等地方性法规。然而以上这些地方性法规在执行过程中比较困难，往往受到各种非正常因素的影响，名城保护往往要给城市建设、房地产开发让步，无法对城市建设加以严格限制。

（5）城市土地开发利用缺乏对整体历史环境的保护。文物古迹和历史文化地段是构成老城整体风貌的代表，可从保护古都整体格局来看，独立的文物古迹和历史地段并不能充分反映老城的风貌特色，更重要的是保持城市的历史环境，只有文物古迹和历史地段与其周边见证历史文化的环境相融合，与城市发展相协调，成为老城一个有机的组成部分，才能从整体上来展现老城的历史信息。在现实生活中，南京城市土地开发利用更多考虑的是收益，对城市整体历史环境的保护还不够，所以才出现了城市高楼耸立，建筑密度高，影响了城市的景观质量，破坏了整体历史环境的韵味。另外，虽然近年来南京市名城保护规划中已经十分重视无形文化遗产的保护问题，但无形文化遗产保护的力度、广度和深度还很不够，可操作性也不强，有不少规划还只是停留在原则性的保护层面，这也在很大程度上影响了历史文化名城整体形象的塑造。

（6）城市土地开发利用缺乏对地下文物保护空间的考虑。在城市化进程中，丰富的地下文物遗存正受到严重威胁。一方面，法律法规及规划对城市地下文物保护的制度建设不够完善，保护工作缺少明确的依据；另一方面，一些部门和单位缺乏保护地下文物空间的意识，盲目施工，导致地下文物遭到破坏的事件时有发生，文物未能得到最有效的保护。特别是近年来，城市土地日趋紧张，用地压力剧增，集约利用的呼声很高。城市规划者、开发商往往提高容积率来增加集约度，缓解以上压力。向地下要空间，向地下发展成了一项重要的措施。然而，地下文物保护空间由于缺少法规的约束，往往遭到破坏，影响了历史文化名城建设。目前，南京历史文化名城保护规划逐渐关注到了这个问题，然而还没有对地下文物保护空间的保护反映到规划中，以至于发生地下文物被破坏的事。另外，在旧城内成片改造时，保护规划未对地下文物作出保护要求，以致在改造时损害文物的事情常有发生。

2.原因剖析

（1）规划因素。南京市土地利用规划是指导南京市土地利用的总体方针，其制定的全市土地利用总体目标是:实现耕地总量动态平衡，略有增加；保护好基本农田；保障城镇蔬菜及副食品的供应；严控城镇用地规模，挖掘村庄用地潜力；优化主城用地结构；保护和改善生态环境。显然，南京市土地利用规划是以保护耕地和基本农田为核心目标，适当地限制建设用地。土地利用规划的目标中没有体现针对名城建设中土地利用管理方面的目标，为此对历史文化名城中的土地利用不能提供指导，导致了历史文化名城建设土地利用存在一系列问题。另外，历史文化名城保护规划与土地利用规划分属于规划、文保部门和国土部门进行编制，在编制时由于利益不同、保护目的差异、协调不足，导致两者不能有效衔接。其次，在针对老城的各项规划中，关于用地方面的规划缺少与土地利用规划的衔接。在《南京老城控制性详细规划》的总则中提到“《南京老城控制性详细规划》（2005深化版）是以《南京城市总体规划（1991—2010）》、《南京老城保护与更新规划（2002年）》以及《南京老城控制性详细规划（2003年）》为依据”。《〈南京历史文化名城保护规划〉设计任务书》提到其规划依据有“《中华人民共和国城市规划法》（1990年）、《中华人民共和国文物保护法》（2002年）、《中华人民共和国文物保护法实施条例》（2003年）、建设部《历史文化名城保护规划规范》（GB　50357—2005）、建设部《城市紫线管理办法》（建设部第119号令）（2004年）、《江苏省文物保护条例》（2004年）、《江苏省历史文化名城名镇保护条例》（2001年）、《南京市地下文物保护管理规定》（2004年）、《南京市重要近现代建筑和近现代建筑风貌区保护条例》（2006年）、《南京市城市总体规划（调整）》（2001年）和其他相关法律、法规、规范”。由此可见，历史文化名城保护规划的制定没有直接依据南京市土地利用方面的规划，因此两者之间必然不能达到很好的衔接。此外，各项规划的可操作性不强，很多对土地利用的规定是原则性的，难以指导具体的老城保护与建设文化名城的具体工作。

（2）制度因素。从政府决策者和大众的思想观念看，由于我国正处于经济高速发展的阶段，加上国家对经济建设在政策、法规上的大力支持，社会上普遍形成了只追求GDP增长，忽视文化保护的观念。这主要是由于党和政府在保护历史文化名城这方面的宣传力度不足，政府在决策中虽然把名城保护放在重要位置考虑，但由于经济发展与保护矛盾较突出，在政策制度安排方面，往往更多倾向于发展经济。其次，从名城保护的组织体系看，历史文化名城的保护是各级政府的责任。具体从事历史文化名城保护的文物、规划行政部门在实际工作中，常常是力不从心，亟须进一步将南京历史文化名城的保护作为政府各部门和全社会的责任，加强各行政部门的协作，特别是建设部门、经济部门形成保护合力。政府提出的以政府部门保护为主，社会团体、群众组织共同保护的体系尚未建立。社会力量参与程度低，群众保护的力度不够，目前仍处在单一的部门保护的阶段。另外，尚未建立发展文化产业与历史文化名城保护相结合的制度。发展文化产业是把历史文化名城的文化资源转化为商品的根本途径。文化产业的成功发展，反过来对历史文化名城又是一种提升和增值。旅游产业布局未能最大限度地体现南京历史文化的个性与光彩；以广播电视、文化出版、文化旅游、文化艺术、文化信息等行业为支柱的文化企业发展框架尚未形成。由于未把名城保护与各项产业的发展很好地联系起来，城市建设和经济发展等与名城保护的冲突显得过于激烈。

（3）法律因素。从《中华人民共和国文物保护法》（1982年）、《南京市城墙保护管理办法》（1997年）、《江苏省历史文化名城、名镇保护条例》（2002年）的出台时间可以看出，我国在这方面客观上立法保护开始得较晚，并且至今国家尚未出台有关历史文化名城保护的专门法律法规。地方性法规中，本文提到的有《南京市文物保护条例》、《南京城墙保护管理办法》、《南京夫子庙地区管理规定》、《南京市中山陵园风景区管理条例》、《南京市雨花台风景名胜区管理条例》。这些法规多是从具体景区或文化名城保护的某项工作的角度制定的，缺少有针对性、综合性的文化名城保护方面的法律法规，另外，保护历史文化名城非物质文化遗产方面，尚处于无法可依的状态。总体上看，南京的文化名城保护处于缺少法律的规范与保障的状态。同时文化名城保护中的土地利用也缺少法律规范，特别是土地利用过程中涉及的整体历史环境的保护、地下文物保护空间和非物质历史文化遗产载体等的保护，现在所能依据的主要是各项规划中对于这方面的规定。由于各项规划的衔接度不够，且规划不具有法的强制力，因而亟须有针对性的法律法规出台。

（4）政策因素。在老城改造、秦淮河整治及各种交通建设项目建设时，对一定范围内的土地提出了专项储备、捆绑运作的要求（有的是资金捆绑，有的是土地捆绑），以期通过捆绑储备地块来筹措建设改造所需资金，平衡资金需求，从而对土地储备提出需求。如2004年城市建设计划，以各类交通项目为主题带动的土地储备面积超过2　000公顷，其中，水路“秦淮河”整治需补偿土地200公顷，“地铁二号线”建设需补偿土地1　078公顷，铁路沿线整治补偿用地约100公顷，沿城际交通走廊的“绿色南京”建设补偿用地150公顷。这种土地利用和储备模式在为城市建设筹集大量建设资金、改善城市形象的同时，也存在很多不足，增加了城市尤其是老城的开发强度，在一起程度上破坏了整个历史文化名城的整体格局。