完善名城土地科学利用与储备的政策建议

一、完善名城土地科学利用与储备的政策建议

1.强化土地利用与储备对城市发展方向的引导作用

土地储备的意义之一，就是实施土地利用总体规划与城市规划的保证，将城市规划落到实处，从而优化土地资源配置、调整土地功能分区、盘活存量土地资产、有效提升城市土地集约利用程度。城市规划对城市土地储备具有指导、协调和控制的作用，而城市土地储备对促进城市规划的发展、合理整合城市用地布局、形成城市建设资金来源的多元化、促进城市规划的实施具有一定的反作用。城市规划要兼顾和服务于城市土地储备，城市土地储备则要以城市规划为指导，按规划进行储备整理，并且成为实施规划的重要手段。近年来南京土地储备对南京城市发展起到很好的引导作用，今后应进一步加强土地储备对城市发展空间的引导作用，切实将南京城市规划落到实处。

一是从土地储备数量投放方面引导城市按规划方向扩展。城市土地开发是城市建设、更新或城市空间扩张的直接表现，是城市化发展的客观需求。城市土地储备的区域投放量对引导城市建设发展方向的作用十分明显。因为土地开发供应计划必须依据城市总体规划、土地利用总体规划和分区规划来确定，同时也可确保近期建设项目按照近期建设规划逐一落实。通过土地开发供应计划保证城市重点区域的开发建设进度，政府才能按照近期建设规划的要求组织土地出让，合理分配城建资金投向，确保重点发展区域的基础设施适度超前建设，以此来引导城市建设发展方向，吸引外来资金投资开发。在南京，土地管理和储备机构要按照土地投放量及城市整体功能优化之间的关系，确定城市建设目标、重点发展区域，通过明确城市基础设施建设项目，引导城市建设资金的投入，以此带动项目周边区域的发展，从而实现土地资源的优化配置和合理的城市发展方向。要继续加大通过经营性土地的集中统一管理和有计划的投放，加大对新区建设用地的投放力度，将土地投放的数量、区位与城市发展方向的引导有机结合起来，落实“一疏散、三集中”、“一城三区”的城市发展战略。

二是从规范土地储备用途方面促进城市功能布局合理化。土地储备制度和土地供应计划是政府对市场的调控手段中最为关键的要素，它通过调节供需关系既能实现政府对土地市场的有效控制，又能促进土地合理流转，有效地配置土地资源。市场机制主要是通过土地市场的各种价格指数、市场供求关系、竞争机制实现土地合理流转，达到土地的优化优用，充分发挥土地资产效应实现土地资源合理配置。南京城市中心区的土地区位优势十分明显，同时中心区传统的历史文脉、独特的建筑环境、浓郁的文化氛围孕育了这一区域的巨大发展潜力。随着第三产业的飞速发展，该区域的商务、零售、娱乐、旅游休闲功能将日益突出。城市的改造建设有赖于政府的正确引导和市场调节，在城市规划指导下的城市土地储备结合了政府与市场两类调节机制的优势，通过收购、收回、置换等途径，依据城市规划进行土地整理开发，重新确定土地用途并供应市场，可以顺利地对现有的土地利用结构以及空间布局加以调整，从而促进中心区土地利用结构的合理化，优化城市功能布局，实现保护老城的目标。

2.构筑公平合理的土地开发与储备收益平衡机制

改变以往以土地换建设、资金小范围平衡的做法，形成全市区大范围先平衡、后盈余的格局。虽然老城保护规划提出了控制老城开发和保护历史文化的对策，但要使规划真正起到控制引领的作用，必须调整各方面尤其是高位利益主体的关系。要实行新区老城开发的联动，以新区开发收益补偿旧城由于改造成本太高而导致的资金运作不平衡问题，走出自我平衡的困境。要打破“就地平衡”，形成土地开发的规模、整体和协同效应，在较大范围内对旧城改造项目进行综合平衡。对全市经营性土地由市政府储备中心实行统一经营，新旧区开发捆绑运作，大小地块、公益性和经营性地块共同捆绑运作，由市级政府实行统一储备，一个龙头进水，一个龙头放水，在一个总盘子内、大盘子内平衡。对于“三联动”改造企业、地铁建设、高校搬迁、老城改造的土地统一纳入储备，由市级中心统一储备。

3.严格加强对老城土地开发利用及土地用途管制

随着近几年房地产市场的升温，老城内的人口密度仍然居高不下。因此，住房紧张、出行困难等问题就直接导致老城居民生活成本高昂。此外，由于建筑粉尘污染、车辆尾气污染引起的空气质量恶化，还有噪音污染甚至光污染的大量增加，对居住在老城里的居民的健康产生了一定的影响，因此严格控制老城用地，不仅是打造历史文化名城的重要手段，也是给城市减负的一项重要举措。南京在老城土地利用方面已经采取了一些措施，老城土地出让已经明显少了许多，如2005、2006两年，南京市记录在册的土地出让项目一共155个，其中老城用地只有11块，在这11块用地中只有4块涉及住宅项目。根据竞争使用原则，比较经济效益低的土地用途必然存在向比较经济效益高的土地用途转化的内在冲动，土地的特殊性以及过度的市场竞争，会造成土地资源的配置失去效益，社会的公正原则遭到破坏，即微观经济学中的“市场失灵”。为了实现名城社会、文化、环境等整体利益的共同发展，要严格加强对老城土地开发用途的管制。一是强化用地容积率的管制。对于该保护的地区，制定严格的控制高层建筑建设的政策，任何特殊都不允许突破，这是保护老城和疏散老城的最低限。二要强化用地面积管理。设定最小开发地块“门槛”，绝对禁止小于2　000平方米小地块再开发或“见缝插针”建设，要对老城年度住宅用地总投放量“切一刀”，每年投放住宅用地总量不得超过一定限额，并逐年减少，从源头上防止高强度、无配套的开发。三要强化用地功能管制。要按照已经制定的区（县）主导功能定位要求，引导老城区充分利用宝贵的土地和建筑资源，重点发展第三产业和现代服务业。

4.实施非经营性土地储备，促进新区城市功能完善

南京新市区更多的是承担疏散人口的功能，目前主要是围绕交通快速通道进行经营性用地（住宅用地）的储备。但要真正实现新区持续稳定发展，保障主城周边住宅盖起来后不至于出现公共配套短腿情况，要进一步发挥土地储备的功能，重点完成如绿地、社区配套、基本医疗、办公用地、商业服务性设施用地的储备，以加快在老城外围形成强大的吸引源和反磁力中心，进一步提高新区建设的品质，增强外围新区的综合功能和吸引力，与老城控制形成良性互动。建议针对当前新区建设存在的突出问题，今后一段时期要重点实施“三提升”战略:（1）提升交通通达性，改善和促进城区人口向外围新区转移。改善新区的交通区位和发展外部环境，提升新区的交通和吸引国际资本的区位条件，彻底改变人们和产业对城区过多的依赖性。（2）提升就业便利度，增加工业、服务业等用地指标，增加就业岗位。留住人、留住产业、留住要素，提升新区综合服务功能，防止单纯的土地房地产，防止出现有房无人气、无商气、无活力的城镇。（3）提升新区综合服务功能，变单一的产业区、大学城、房地产开发为综合的新区开发，使新区真正变成能留得住人、值得人留下的城市，真正建成摆脱老城和城区各项设施依赖的综合功能新区。

5.加强土地供应计划管理，有效调控土地市场平衡

由于城市用地的有限性，以及它与城市经济发展及居民生活的密切相关性，南京土地利用的紧张性，要求要制定科学的土地供应年度计划。在老城区，待改造可储备的土地面积为1.43平方公里，在空间上主要分布在下关区和秦淮区，鼓楼、玄武和白下有一小部分，老城内土地资源十分稀缺，价值也十分高，加强土地供应计划管理十分必要。在主城，经过连续多年的高速发展，面积243平方公里的南京主城已基本定型，除了“城中村”的改造可为南京主城发展提供极为珍稀的土地资源外，大校场机场地块搬迁后有近7　000亩土地，按照30%开发量保守估计，大约还有2　000多亩土地可以使用。主城用地已经越来越少。

计划的制订应以城市经济发展水平、市场中的土地需求量、市场地价、土地利用总体规划和城市规划为依据，计划应征求计划、规划、环保、房产、交通、建设、经济、工业等部门的意见，集思广益。通过科学的土地供应年度计划，有效地调控市场，维持地价的平衡。土地供应计划要注意刚性与弹性相结合。比如总量必须控制，但具体地块则可以实事求是地调整；土地利用强度要控制，但具体开发利用时限则不应一概而论，应当根据拆迁工作进展、市场消化程度适当控制。与此同时，从提高信息对称度出发，土地储备机构应掌握年度土地出租、出让计划、一级土地市场交易资料、土地储备数量、土地利用总体规划、城市规划等与土地市场相关的信息资料。应定期公布土地供应年度计划，以供需求各方参考。在土地出让、出租前，应预先做好拟出让或出租地块预算，做到心中有数，同时应在有关媒体上公开发布招标、拍卖信息。对于已经签订交易合同的项目资料，应允许公众和投资者查阅，以提高市场透明度。在具体计划制订时建议考虑:老城用地主要用于环境和名城保护等建设，鼓励“见缝插绿”；主城用地主要用于配套设施建设，完善主城各项配套设施；新区和新城各种用地要平衡，主要促进新区和新城综合功能完善。

6.创新融资模式，为文化名城建设提供资金支持

资金与土地是土地储备经营运作的两大支柱，土地储备经营过程实质上是一个“地”与“钱”的转化过程，所以土地储备需要巨额资金。要建立城市土地征购储备机制就必须具备有效的融资方式。南京市土地储备资金来源主要是商业银行贷款，融资渠道单一，贷款利率高，期限短，与储备资金运用存在时间、期限上的不匹配，且由于贷款规模巨大，使土地储备运作随时面临较大的财务风险。应当扩大融资渠道，多元化获取土地储备资金。另外，在资金管理上应当考虑储备中心的自我发展，逐步提高土地储备过程中的自有资金的比重，从根本上控制财务风险。

一是要进一步充实土地收购储备专项资金。除在实施土地收购初期由政府给予必要的资金支持外，财政每年都应从年度储备土地出让净收益中划出不少于20%的资金充实土地收购储备专项资金。

二是要尝试建立土地基金。土地储备机构没有银行的贷款不行，没有自己的基金更不行。土地储备机构只有掌握充足资金，才能实现土地统一整理，才能垄断土地一级市场，才能将土地招标拍卖继续深入地开展下去，才能实现成倍的土地收益。由于土地整理需要时间和资金，而所需的资金又和时间成正比，在垄断土地一级市场的前提下，资金的投入和产出也成正比。周期短、额度小的商业银行贷款显然是完不成这个任务的。建立土地基金是完全必要的，也是非常迫切的。土地基金是一种与市场经济相适应的土地管理制度、管理方式和运行机制的集合。土地基金可由市政府牵头建立，各区政府成立分支机构，形成统一的网络，以支撑和满足全市日趋完善的土地储备整理出让机制的需要。土地储备机构的自有资金源于两个渠道:①政府在土地储备机构成立时注入的启动资金和土地出让金收益中政府划出部分进入土地储备机构的自有资金。②土地储备机制运作过程中产生的收益按一定比例分成所得，自有资金在土地储备机制的运作中不断地滚动，积累壮大，为当地政府筹集城市建设资金。储备机制运作的收益在经收购、储备、整理、加工后的土地推出后实现。这部分的收益须扣除取得土地的成本，征地、收购、拆迁的费用，加工土地的成本、配套设施的费用、土地整理的费用、银行本息、运作成本，最终形成净收益后方可在土地基金和土地储备机构间按一定比例进行分配。净收益可按两种方法进行分配，其一按土地基金和土地储备机构自有资金量所占比例进行分配，其二按土地基金确定的收益率进行分配，即扣除土地基金的收益后，剩余部分即为土地储备机构的收益。土地储备机制的运作按市场机制进行，收益可能为正值，也可能为负值，存在经营风险，需由土地储备机构和土地基金组织共同建立完善的风险防范体系和资本运营体系。

三是推行土地证券化。所谓土地证券化，就是以土地收益或者土地贷款作为担保发行证券的过程。土地证券化属于一种金融创新，它的根本目的是为了融资，即创造一种信用高、流动性强、对许多类型投资者都具有吸引力的证券。土地证券化按照担保标的（即投资标的）的不同，可分为以下三种类型:①以土地抵押贷款为担保；②以土地项目贷款（无抵押）为担保；③以土地资产收益为担保。国外一般将第一种证券称为抵押担保证券（mortgage-backed　securities，MBS），而将后两种证券称为资产担保证券（asset-backed　securities，ABS）。前两种证券的发起人（融资主体）是金融机构，在此我们将其称为金融机构主体土地证券化；而第三种证券的发起人一般是土地所有者或土地使用者，我们不妨称其为权益人主体土地证券化。土地证券化对土地权益人来说，是一个融资过程，它拓宽了融资渠道，降低了融资成本，同时融资金额也是其他融资手段所难以达到的。对银行来说，土地证券化可以使其尽早收回土地贷款，既增加了资金的流动性，又减少了土地贷款的风险。对投资者而言，土地资产收益较高，流动性低，投资额大，中小投资者难以直接进行土地投资，而土地证券化就可以满足中小投资者投资土地的愿望。

7.建立政府主导型统筹土地收购的储备运作模式

据对建立城市土地收购储备制度的不同运作模式及其实践效果的分析，结合南京市区域位置、经济发展、土地利用、房地产市场等方面特点，南京应当建立政府主导型的城市土地收购储备制度。其必要性主要体现在:

（1）市场机制作用的不完全性决定了政府行政干预土地市场的必要性

由于土地具有不可移动性、数量不增性、不可再生性等特征，这就决定了在土地资源配置过程中市场机制作用的不完全性。土地一旦开发投资，确定了用途，再要改变用途，仅靠市场机制是十分困难的。在市场经济条件下，各种社会势力力求控制资源与谋求利润，城市土地作为有限的重要资源，成为各利益集团争夺的对象，导致只顾个别企业的近期利益而置全体市民长期利益于不顾以及土地投机、用地混乱等现象的出现。然而，市场本身无法产生一个合理有效的土地使用机制，无法做到既能在短期内解决对空间的合理的要求，又能满足未来长期发展的需要；同时，土地是人类赖以生存的有限资源，政府部门必须要参与土地的分配，在再分配过程中对近期和远期的要求进行平衡，对不同利益集团之间进行平衡。在南京也是这样，如同社会主义市场经济仍需要一定的政府宏观调控来保证经济正常发展一样，对于城市土地更需要政府的行政干预来保证其合理使用。

（2）政府主导可确保城市土地收购储备制度诸多社会经济目标的实现

建立城市土地收购储备制度的主要目标是规范土地市场，盘活城市存量土地，服务国企改革，增加城市土地经济供应，确保国有土地资产保值增值，落实城市规划等诸多社会经济目标。要实现这些目标必须要有一定的政府强制性行政权力，否则就无法实现，建立城市土地收购储备制度的意义和作用也无从谈起。因为以市场机制为主导运作，土地收购储备机构实际上是一个完全意义上的土地开发公司，与一般房地产开发公司没有本质差别，其在运作过程中也只能完全以公司利益作为自己的经营或运作目标，土地收购也纯粹就是遵循市场经济条件下的自由买卖关系，其与收购单位或个人一样是两个平等的经济主体，是否收购及收购价格等方面则主要通过双方在遵循有关法律法规的前提下进行自由协商。因而这样的城市土地收购储备机构将很难实现建立城市土地收购储备制度的诸多社会经济目标。事实上，上海等地的实践也证明，基于市场主导的城市土地收购储备制度存在着天然的弊端。因此，在南京只有政府行使现行法律框架下赋予的强制行政权力，才能确保建立土地收购储备制度社会经济目标的实现。

（3）政府主导才能确保国有土地资产保值增值

中国实行城市土地国家所有的土地制度，由国家代表全体人民行使土地所有权，城市政府受国家委托代理行使各城市土地所有权。在市场经济条件下，土地所有权理应在经济上得以体现。为保证土地所有权权益不受损害，作为城市土地所有权代表的城市政府就必然要参与土地市场，以维护所有权权益。城市土地收购储备涉及城市土地产权及利益主体的重大调整，为确保国家土地所有权收益不流失，城市政府必须一方面要以城市土地所有者身份参与土地收购全过程，另一方面又要以社会管理者身份维护市场秩序。因此，在南京建立政府主导型的城市土地收购储备制度，是维护南京国有土地收益不予流失，确保国有土地资产保值增值的必然要求。

8.切实加强对老城大单位土地开发与储备的研究

目前南京老城内的高等院校、科研院所、部队和大型工业企业等单位在老城区内占有大量用地，且环境优良，占城墙内用地20%。而高校和大单位是保持老城文化和环境品质的重要资源，今后将严格控制其用地转让，原则上要求保留现有功能和环境。但老城内大单位的土地开发面临两个主要矛盾:一是城市中心区土地资源的日趋紧张，老城可开发的土地十分有限，土地供不应求的矛盾较为突出，而可能较大面积开发的土地，尤其住宅用地，可能更多会出现在大企业、大单位地块中；二是大单位有开发单位内部土地的需求。以高校为例，随着南京各高校新校区建设速度的加快，资金短缺的矛盾较为突出，一些高校需要通过老城内老校区土地的开发与置换，以弥补新校区资金建设的不足。在这种情况下，2005年7月，江苏省政府办公厅出台《关于切实做好省属高校老校区置换工作的意见》（苏政办发〔2005〕83号），其重要目的之一即是通过置换老校区土地化解新校区建设债务。针对当前面临的几个突出矛盾，及早研究对策。对高校、科研院所、部队、大企业要求进行开发改造的，必须坚持保护原则，保证在城市规划道路、设施配套实现的基础上，不得破坏校园、大单位的景观，可以适当进行局部开发，但要严格控制开发量和开发强度。具体建议:着眼于打造世界历史文化名城，原则上保留老城内的高校、部队和大单位现有功能和环境，保持老城文化和环境品质。在保证专用绿地不减少、一些大单位在开放单位内部支路的情况下，可以适当进行局部开发，但要严格控制开发强度和总量。对于必须建造的房子，一定要拉开与老城现状住宅之间的档次，满足多样化的需求。尤其是在历史文化资源周边地区和城南地区，鼓励建设兼容传统风格、低层高品质、满足现代生活需求的新型住宅。