公共财政资源配置城乡失衡

二、公共财政资源配置城乡失衡

长期城乡“二元”制度安排导致城乡社会经济发展的“二元”结构，形成城乡“二元”财政，造成了公共财政资源配置的城乡失衡。公共财政资源配置带有明显的工业偏好和城市偏好，城市的公共产品和公共服务基本由公共财政供给，而农村公共产品尽管各级财政都安排一定的支出，但依靠农民以缴费这种方式供给仍占重要地位。

1.公共产品供给主体错位，财权和事权不对称

自1994年分税制财政体制改革以来，中央、省又相继出台一系列体制政策，集中体现在财力上收，事权下放。各级财政负担越来越重，2001年江苏省调整对下财政体制，2002年中央进行所得税共享改革，2004年中央进行出口退税负担机制改革。以2004年为例，后三次体制调整南京市要向中央和省贡献47.4亿元，其中郊县向中央、省贡献17.48亿元。虽然中央与地方划分了财权，但事权仍是模糊交叉的，特别是在农村公共产品和公共服务供给方面，本该由上级政府投资的公共产品，有的却通过转移事权交由下级政府提供，甚至村委会都承担了较多的政务，造成供给主体错位现象严重。属于全国性的公共产品，如基础教育、计划生育，应该由中央财政和地方政府共同承担，但目前这些事权主要由区（县）、镇政府以及村级承担，中央和省一级负担的比例较低。

2.市级财政收入增长有限，转移支付矛盾突出

随着中央和省几次财政体制改革，中央和省对地方财力都进行了统筹。在贯彻落实改革方案时，市对区（县）没有新出台集中政策，并且还给予一定的政策倾斜。由于市本级承担的中央和省统筹集中财力较多，市本级财力的增长已不能与财政收入的增长相同步，财力增量有限，因此进一步加大市对区（县）转移支付力度的难度很大。以2006年为例，市本级财政总收入278.3亿元，增长15.1%，而可用财力为57.12亿元，比上年净增加3.64亿元，增幅6.8%。同时，郊县对市级财政的依赖程度较大，事权与财权的界定不够清晰合理，单纯依靠市级财政投入的老办法多，调动社会资本投入的新措施少。

3.镇（街）财政保障水平较低，财政风险趋于突出

一是部分镇村发展经济缺乏财力支撑。2006年全市年财政收入在5　000万元以下的镇（街）有23个，占南京市全部镇（街）的33.8%，多数集中在经济基础相对薄弱的“一区两县”，其中8个经济薄弱镇财政尤其困难，2006年其财政收入和一般预算收入分别仅占全市镇（街）财政总收入和全市镇（街）一般预算收入的2.5%和2.7%。8个经济薄弱镇镇均财政收入3　008万元，是全市平均水平的23%。二是政府性债务形成的财政风险趋于突出。到2006底全市镇（街）债务19.07亿元，镇（街）平均负债2　686万元。其中，运转及社会公益事业负债5.14亿元；工业园、开发区建设负债5.47亿元；兴办企业负债2.41亿元；其他负债6.05亿元。村级债务已达15.6亿元，村均177万元。由于近年来镇（街）建设投入规模加大，资金配套需求增多，郊县财力难以配套，镇（街）债务仍有继续加大的趋势。沉重的债务负担，增加了基层政权运行的财政风险，已成为制约乡镇发展、影响农村稳定的潜在威胁。

4.镇（街）产业结构还不合理，财政增长后劲不足

从收入结构看，尽管财政收入增长较快，但可用财力增长乏力，2006年南京全市镇（街）预算内可用财力仅占财政收入的24%。同时，以房地产为支柱产业的镇（街）在经过前几年房地产业高速发展之后，随着国家实施宏观调控，过去的主体税源可能逐步衰减，需要培植新的收入增长点；有的镇村支柱产业不突出，有发展潜力的企业不够多，发展后劲还不强。一些镇（街）财税秩序混乱，部分镇（街）“吸税引税”现象比较普遍，不计成本，一味追求“面子”，造成镇（街）之间、郊县之间恶性竞争，导致国家税收流失，虽然财政收入从表面上看有所增长，但实际可用财力却没有增加，甚至还减少，给镇（街）今后的经济持续发展和财政收入稳步增长增加了变数及难度。从支出结构分析，南京市镇（街）财政支出中，人员和机构运转等刚性支出比重大，建设性、发展性支出比重小。目前大部分镇（街）仍处于“吃饭财政”阶段，发展性资金相对匮乏，今后部分镇村经济发展的形势将更加严峻。

5.支农政策执行效应较低，未能达到预期目标

一是好的政策郊县难以消化。按照“多予、少取、放活”的原则，市以上各级政府都出台各类促进郊县发展的好政策。政策上能倾斜的都倾斜了，但由于有些政策郊县不能消化吸收，导致这些政策执行效应不明显。如省、市对郊县中小企业担保机构都有一系列的奖励补助政策，但由于能够达到规模要求的担保机构太少，政策效应难以发挥出来。二是“政出多门”财政难以逐一落实。目前涉及农村公共产品和公共服务提供的部门较多，资金渠道、部门支持政策也比较多，但缺乏系统性和整体协调性，资金投入分散现象严重，政策之间相互掣肘现象也时有发生，在很大程度上影响了公共财政覆盖农村的有效性。如仅农民培训一项，就有劳动、教育、农村、妇联、共青团、供销社等多个部门在管理，都出台了相关的资金扶持政策。

6.农村居民点布局较分散，影响了投入的效率

一是布局分散，2007年全市农村居民点仍然多达13　000个，其中雨花台、栖霞两区分别达346和630个，最多的江宁区达4　600多个，农村居民点空间分布比较分散。二是占地过大，2007年郊县居民点面积占全市土地总面积达8.3%，全市农村户均居民点用地高达793.3m²，远远超出国家规定标准的上限150m²，是南京市规定的城郊结合部住宅面积标准135m²的5.9倍。如果按照现有农村居民点布局和人口分布实现公共财政覆盖农村，不仅需要较多的财政支出，令市区财政负担不起，而且组织和投入成本也很大，这不符合市场经济运行的效益原则。同时，随着城市化水平的提高，一些村庄和乡镇将会合并，如果按照现有乡村布局和人口分布推进公共财政覆盖农村，还会造成公共财政资源的浪费和配置失效。