治理“农村病”的对策与建议

时间：2023-03-19 理论教育版权反馈

【摘要】：“未富先老”的局面给我国经济社会发展带来了严峻挑战。但对处于贫困底层的农村老年人来说，新农合并没有体现出对这群疾病最容易眷顾的群体的特殊关照。三是加快制定农村社会救助制度。

治理“农村病”的对策与建议_中国城市化发展与反思

第三节　治理“农村病”的对策与建议

我国在城镇化推进过程中，将改革开放的成果、先进的科技文明以及诸多的惠民措施共享于农村社会，提升了国家以工促农、以城带乡的能力，对农业农村发展的带动作用明显增强。目前在城镇化过程中存在的问题，其实是发展中的问题，我国正在通过调整公共政策来推进城镇化健康有序发展，让广大农民能共享城镇化的成果。

一、加快农村社会保障制度建设

党的十七大提出了“到2020年，覆盖城乡的社会保障体系基本建立”的奋斗目标，这对我国城乡社会保障体系的发展指明了方向。目前“城乡二元结构”现象日益凸现，同时由于城镇化对农村带来的负面影响，农村社会保障问题客观上成为全国社会保障体系中极为重要的部分，而农村的养老保障制度的建立和完善又成为农村社会保障制度的重中之重。根据国家统计局发布的数据，至2011年年底，我国60岁及以上的老年人口已近1.85亿，其中近六成分布在农村。“未富先老”的局面给我国经济社会发展带来了严峻挑战。因此，建立和完善同社会经济发展水平相适应的农村养老保障制度，为农民提供有效的养老保障，是破解“三农”问题的必要之举，它也为实现全面建成小康社会与和谐社会的构建提供重要保证。

一是加快建立和完善农村养老保险制度。由于大量青壮年劳动力涌入城镇，随之而来的农村老人赡养矛盾日益突出。为确保实现“劳有所得、老有所养、病有所医”，在广大农村开展养老保险制度有着十分重要的意义。在经济条件比较好的乡镇、村（居），可采取“政府补贴一部分、个人缴纳一部分、社会赞助一部分”的措施来解决老年人的养老保险问题；在经济条件不是太好的农村，政府和社会可加大补贴力度，使养老保险制度顺利运行。随着农村社会经济的发展，对养老保险制度，应是经济条件成熟一个便推行一个，最终逐步实行城乡一体化的社会养老保险制度。只有建立了这种长效运行的保障机制，才能从根本上解决农村养老问题。一些省（自治区、直辖市）在探索建立新型农村社会养老保险制度方面已提供了成功经验。目前，全国已有北京、江苏、浙江、安徽、四川等省市率先启动了利用公共财政通过多种方式进行补贴的新型农村社会养老保险制度。^[13]

二是完善农村老年人医疗保障服务体系。新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）制度的广泛推行，得到了广大农民的热烈欢迎。农村合作医疗保险是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，其在保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫方面发挥了重要的作用。2011年2月，中国政府发布了《医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排》。这份文件明确指出，2011年政府对新农合和城镇居民医保补助标准均由上一年每人每年120元提高到200元；城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例力争达到70%左右。但对处于贫困底层的农村老年人来说，新农合并没有体现出对这群疾病最容易眷顾的群体的特殊关照。因为这项制度的保障水平依然不高，它以大病统筹为主，小病仍然是由农民个人医疗账户来支出；且程序繁琐，宣传力度不够大，相当多的农村老人还没有切身体会到其中的实惠。对此，各级政府可加大对农村老年人的合作基金补助力度，对他们的小病支出也支付适当的比例；同时努力改善农村医疗卫生条件，在各农村社区建立老年人医疗联络网点，及时了解老年人，特别是孤寡老人群体的身体现状。

三是加快制定农村社会救助制度。农村社会救助制度是各级政府及各种社会群体运用掌握的资金、实物、服务等手段，通过一定的机构或专业人员，向农村中无生活来源、丧失工作能力者，向生活在贫困线或最低生活标准以下的农村老人实施的一种社会保障制度，以使受救助者能继续生存下去。该制度还充分挖掘老年人力资源，根据老年人的层次性，鼓励低龄的健康老年人为高龄老年人服务，实现互助养老。

另外，各地区应在农村建立配套的老年文化、体育、教育、娱乐设施，这有利于丰富“空巢老人”的精神生活，缓解他们精神生活紧张的压力，为他们度过一个健康、充实、快乐的晚年提供物质条件，充分实现“老有所乐”。

我们必须树立长期作战的思想，既要加强理论创新和制度建设，又要勇于探索、实践，真正建立起农村养老保障体系。在这一过程中，相关部门要考虑到“农民的主体性”这一重要因素，充分尊重农民的利益需求。在农村社会保障制度的建立和完善过程中，出现农民的声音越多，农村社会保障制度的合理性和科学性才越充分，农民从中受益的程度才越大。

二、加快推进城乡公共服务均等化

2004年2月21日，温家宝同志在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上指出，公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。2005年，党的十六届五中全会提出“公共服务均等化”这一发展目标；2008年的中央一号文件提出，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，逐步提高农村基本公共服务水平；2009年的中央一号文件提出，要推进城乡经济社会一体化，加快农村社会事业发展，加快农村基础设施建设；2010年的中央一号文件又提出，加快改善农村民生问题，缩小城乡之间的公共事业发展差距。

进入“十二五”时期，随着我国经济社会的迅速发展和加快转型，农村居民对文化、教育、卫生、社会保障等方面的公共服务的需求也在不断增长。但现行的城乡分割公共服务供给体系无法满足农村居民对基本公共服务的需求。农村社会公共服务的滞后发展、城乡居民在享有的公共服务方面所存在的切实差异，是当前推进城镇化健康快速发展的主要桎梏之一，也是造成当前农村社会诸多问题凸显的重要原因。

在城镇化发展的同时，带动农村社会的健康、稳步发展，就必须在城乡之间公平、合理地分配公共资源，不但使进城务工的农民工公平享有城市基本公共服务，还要使城市文明的成果延伸到农村，让留守在农村的居民也能享受到城镇化带来的物质文明和精神文明。因此，公共服务的均等化是我国城镇化发展的主要内容，它也是缩小城乡差距、提高农民生活质量和生活水平、解决城镇化对农村社会造成负面影响的重要对策。因此要做好以下工作。

一是推进基本医疗卫生服务的均等化。当前，在世界卫生组织的194个会员国中，除美国以外的所有高收入国家、60%的中高收入国家、40%的中低收入国家、10%的低收入国家，共约90个国家建立了覆盖全民的健康保障制度。^[14]在我国，推进基本医疗卫生服务均等化的工作也在积极开展中。2008年，新农合人均筹资额为96.3元，到2009年增加至113.4元，2010年提高到150元，其中农民个人缴费为30元，其余由中央财政和地方财政共同垫付。

目前，覆盖我国城乡居民的医疗卫生服务体系已经基本建立，县、乡、村三级卫生网也在逐步健全。截至2008年年底，全国共设立乡镇卫生院3.9万个，村卫生室61.3万个，89.4%的行政村设立了卫生室，全面普及了新农合制度。^[15]此外，我国新一轮的医疗卫生体制改革于2009年4月启动。目前，参与新农合的农民达8.15亿人，占农村总人数的91.5%。新农合制度已经基本能够对大病、重病、住院医疗等情况实现大约一半的费用报销，避免了许多农村家庭因病致贫情况的出现。

但当前农村社会公共医疗和卫生事业的发展还有许多问题和困境有待解决。第一，国家对农村社会医疗卫生事业的投入有待提高。2007年，在全国医疗卫生总费用中，城市占77.5%，农村仅占22.5%。城乡居民人均医疗卫生费用比例在2000年为3.9∶1，到2007年已经扩大到4.2∶1。^[16]第二，必须促使医疗资源向农村社会适度转移，增加农村医疗卫生资源。截至2008年年底，每千人床位数、每千人执业医师数量、每千人卫生技术员数量的城乡比分别为4.22∶1、2.43∶1、2.52∶1。^[17]由此可见，当前我国医疗卫生资源过多集中于城市的现状亟待改变。第三，要继续推进新农合，并加强管理和创新。目前新农合为农民提供的医疗费报销比例远低于城市。此外，还有一些地区出现了利用新农合进行骗保的行为。如2009年重庆市秀山县在一年多的时间里出现了303个“癌症病人”，共诈骗新农合基金高达449万元。新农合作为一项新生制度，其在运行、管理等方面还存在着诸多漏洞需要去完善。

二是进一步发展农村教育。进一步发展农村教育，促进教育公平，这是我国教育政策的基本取向，也是社会主义制度优越性的根本体现。在城镇化进程中，我国最突出的教育问题就是农民工子女教育问题和农村教育质量问题，从实质来说，就是统筹城乡的教育发展问题，也就是城乡居民享有基本教育资源水平的失衡。

党和国家高度重视农村教育的发展问题，多次在中央一号文件中强调发展农村教育的重要性。在这一问题上，各级政府采取了诸多强有力的政策措施。从2005年开始，在全国推行农村义务教育经费保障机制改革，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。2007年，全国小学学龄人口入学率为99.5%，初中毛入学率为98%；同年，全国农村中小学全部实现免除学杂费措施。到2010年，全国初中毛入学率达到99%以上。义务教育的城乡均衡发展将是未来我国教育发展的工作重点。

从总体上看，目前我国教育的均衡发展仍然面临许多挑战。第一，城乡教育事业之间的差距仍然过大，国家的教育经费投入格局有待改变。2007年，全国普通小学生均财政预算内教育经费，农村为2100元，而城市则是2564元；初中生均教育经费则差距更大，农村为2465元，城市为3208元。此外，农村学校的硬件质量也远不如城市。2007年，全国小学校舍总建筑面积中危房校舍比例在农村为4.83%，在城市仅为1.64%。^[18]在仪器设备、教学方式等方面，城乡差距更显突出。第二，城乡教育资源的失衡主要体现在师资的不均衡上，“城市有人无课教，农村有课无人教”的现象常有发生。2007年，全国小学教师高学历者所占比例，农村为58.53%，而城市高达85.30%。在中学教师中，高学历者所占比例，城市为71.96%，农村仅为35.97%，差距十分明显。^[19]要鼓励和引导优势师资资源向农村学校流动，提高农村教学质量。第三，农村留守儿童的就学问题较突出。2008年，农村在校留守儿童达到2141万人，占农村总在校生的16.4%。^[20]如何使这些留守儿童在缺乏家庭教育的情况下正常得到社会化教育，是一个关系农村社会稳定的重大课题，所以应尽快出台政策，解决好农村留守儿童的就学问题。

三是加快农村危旧房的改造。我国在经济社会取得巨大成就的当前，农村危旧房的改造工作显得尤为突出。党中央、国务院对这一问题也高度重视。2009年，中央安排40亿元资金开展扩大农村危房改造试点，补助标准为平均每户5000元；在这一基础之上，对华北、东北和西北“三北”地区试点范围内农村危旧房改造建筑节能示范户每户再增加2000元的补助。根据住房和城乡建设部发布的《关于做好2010年扩大农村危房改造试点工作的通知》，2010年中央扩大农村危房改造试点实施范围是全国陆地边疆县、西部地区县、国家扶贫开发工作重点县、国务院确定享受西部大开发政策的县和新疆生产建设兵团团场；安排扩大农村危房改造试点补助资金（含中央预算内投资）75亿元，补助标准提高到平均每户6000元，支持完成120万农村（含新疆生产建设兵团团场）贫困户危房改造。

“十一五”时期，中央政府共安排补助资金115亿元，以支持200万户农村危房改造。温家宝同志在十一届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中指出，2011年，在全国范围内要改造农村危房150万户。这不仅关系到我国城镇化和农村社会的健康发展，更关系到能否使改革开放和经济建设的成果惠及全体人民群众。因此，各地必须加快新农村建设，改造农村危旧房，推进农村基本公共服务的发展，让城市文明普惠农村社会。

四是推进农村公共文化服务体系建设。我国城乡文化有着不同的发展特色，由于“城乡二元经济”的存在，城市文化得到极大提升，而农村文化由于公共基础设施落后、文化队伍力量薄弱等原因，发展相对滞后。随着经济的发展和居民生活水平的提高，国家对农村文化事业发展的投入明显远远落后于对城市的投入，农村居民日益增长的文化需求得不到满足，这对农村社会的发展造成了一些不利的影响。2004年，中央财政对全国文化事业费用的支出中，有2／3投入城市，投入农村的不足1／3。^[21]2008年，各级财政对农村文化的投入共计62.5亿元，仅占全国文化事业费的25.2%，而对城市文化的投入占全国文化事业费的74.8%。^[22]在文化基础设施建设方面，农村的弱势地位也是显而易见的。无论是文化站、博物馆、电影院、图书馆、科技馆等的质量和数量，还是广播电视、网络等文化资源的享有方面，农村都远远落后于城市。此外，由于缺乏专业的公共文化服务能力的培训，许多乡村文化站的从业人员业务素质普遍偏低。

农村公共文化服务体系的建设对于像我国这样一个农村人口占绝大多数的国家的发展来说，其重要性是毋庸置疑的。我国是社会主义国家，这就要求要有效保障广大农民的基本文化权利。因此在城镇化进程中，必须统筹城乡的文化发展，推动农村公共文化服务体系的建设，只有这样才能保证农村社会健康稳定地发展。

三、不断推进教育制度和户籍制度改革

目前，中国农村留守儿童数量约为5800万人，其中14周岁以下的为4000多万人。^[23]留守儿童的教育是当今农村劳动力转移过程中留下的后遗症，而且将是很长时期内存在且无法回避的问题。留守儿童由于父母不在身边，容易在学习、道德、心理等方面出现问题。在当前户籍和教育制度束缚的模式下，即便一些农村孩子能幸运地在城里父母身边读完小学和中学，高考也是一道坎，他们不得不返回户籍地参加高考。这就面临着教育内容的衔接问题。由于城市中昂贵的借读费，许多孩子仍然在条件很差的农民工子弟学校就读或干脆辍学。我们必须把这些问题纳入到社会经济发展总目标中加以解决，做到标本兼治，只有这样才能彻底解决留守儿童的教育问题。

据统计，仅在北京，受困于户籍制度和教育制度，被迫像候鸟一样往返于城市和农村或沦为留守儿童的孩子就高达40万之众；在全国，5800多万留守儿童和2000多万流动儿童成为一个特殊群体。^[24]教育公平是社会公平的具体体现，我们要切实采取有效的措施推进教育制度改革，以保障农村留守儿童与其他孩子一样享受同等的受教育权利，这也是实现教育公平的必要途径。2003年，国务院办公厅转发了教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》。这份文件明确规定“农民工子女就学应该以流入地政府管理为主”、“以全日制公办学校为主”。但目前还有很多城市，在学校资源闲置的情况下，依然对农民工子女的入校设置了难以逾越的门槛，导致了大量儿童留守农村，无法接受良好的教育。因此，国家教育行政部门应该从实际出发，在制度和机制上不断创新，充分利用城市中小学的教育资源，让更多的学校愿意接收农村儿童。北京北坞小学校长司长水说：“我们多次在公开场合承诺，绝不在农民工子女身上赚一分钱。”北京市教育行政部门一位负责人曾表示，北京市下一步要制定2020年的教育发展规划，农民工子女的入学问题将被纳入全盘考虑。只有完善了制度，才能更好地关爱留守儿童。

近年来，有关户籍制度改革的话题很热，相关改革措施却停滞不前。其原因在于户籍改革牵涉的社会管理功能复杂，成本高昂，可谓牵一发而动全身。户籍制度成了当前横亘在农民工面前最坚硬的一道制度壁垒。^[25]户籍制度改革需要面对的主要问题，就是需要解决户籍背后的福利覆盖。我们要推进户籍制度改革，让那些长期在城市生活和工作，并具备一定条件的农民工融入城市，享有同城市居民一样的福利待遇、生活条件。在城市的每一个建筑工地、工厂、商场，到处都有农民工的身影，到处都有他们匆匆的脚步。他们为了生存并寻求更好的发展机会，离开了自己的家乡，选择进入城镇，成了建设城市、创造财富、提供税收、服务社会的中坚力量，这已是一个不争的事实。但由于“城乡二元结构”的存在，户籍制度的限制把农民工牢牢地圈定在城市的边缘。

有专家指出，政府有责任统筹兼顾，将新生代农民工的住房纳入整个城市保障性住房政策体系，要让农民工同城市居民一样，享受经济适用房或廉租房的优惠政策，同时着力培育农民工住房租赁市场。而改革户籍制度，是进城农民工享有市民待遇的前提条件。同时，有条件的农民工也可以把农村的父母接到城市养老，解决“空巢老人”问题。把户籍制度改革的第一步放在普通农民工身上，既是对现实的准确把握，同时也能为以后的户籍制度改革提供宝贵的经验。

四、以村民自治完善农村村庄治理

村民自治是广大农民直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。其本质就是一种直接民主。它是我国民主政治建设的重要内容，不仅关系到基层社会管理体制的健全和完善，同时也关系到社会主义新农村建设的成败。2006年2月14日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部“建设社会主义新农村”专题研讨班开班式上指出，扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家做主的权利，是当前和今后一个时期建设社会主义新农村要注意抓好的工作之一。

我国城镇化的逐步推进和发展，不仅使农村的面貌日新月异，而且也带来了一些困境和难题，如数以千万计的农村留守儿童和老人问题、夫妻两地分居带来的家庭婚姻问题、农民失地问题等。这给村庄治理带来了新的挑战。如何在稳步推进城镇化的同时健康地发展农村社会？以村民自治来完善村庄的治理，从而应对城镇化带来的诸多困境，是上述问题的一个值得探索的出路。

村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。

一是推进村民委员会民主选举，发挥自治作用。村委会是我国农村基层群众性自治组织。按照我国《宪法》、《村民委员会组织法》等法律法规，应由村民直接选举或罢免村委会成员；在村委会成员的选举中，候选人由村民直接提名或参加投票选举，并且当场公布选举结果，落实公开、公正、公平原则。据不完全统计，目前全国有31个省、自治区、直辖市已经制定或修订了村民委员会组织法实施办法或村委会选举办法，使村民自治有了更加具体的法律法规保障。在全国范围内，农村居民的平均参选率在80%以上，有的地方甚至高达90%以上。截至2004年年底，我国农村已建立起64.4万个村委会，全国绝大多数省、自治区、直辖市完成了五至六届村委会换届选举。

建立在民主选举基础上的村委会，基本体现和代表了村民的意愿和诉求。据不完全统计，目前全国80%以上的村庄制定了村民自治章程或村规民约，建立了民主理财、财务审计、村务管理等制度。但自实施村委会直选制度以来，有些地方在利益的驱动下，形成了形形色色的贿选事件。例如浙江省某沿海城市的M村，在2005年的村委会换届选举中，便出现了白天酒宴不断、夜晚串门串联的现象，送物送钱，手段不一。^[26]另外，在一些地区，还出现了上级政府干预村民民主选举的案例。如河北省邢台市巨鹿县巨鹿镇A村，在2009年进行村委会换届选举时，由于巨鹿镇政府的干预，使得原本应该当选的村干部落选，引起村民的极大不满，造成了相当不好的影响。^[27]国家必须尽快完善村民自治和民主选举的相关法律法规，杜绝一切专权行为的出现，以便在广大农村实现真正的民主自治。

二是增强村民的知情权、参与权和监督权。村民既是农村社会的构成主体，也是基层民主自治的主体。推进基层民主、健全村民自治，就是为了使村民可以合法、有效、合理地表达自己的意愿和诉求，保障广大村民依法行使当家做主的权利，保护广大村民享有基层民主的权利。要以村民自治完善农村村庄治理，就必须增强村民对村务的知情权、参与权和监督权。

2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》中指出，要进一步健全村务公开制度，保障农民群众的知情权。这包括完善村务公开的内容，规范村务公开的形式、时间和基本程序，设立村务公开监督小组，听取和处理群众意见等四个方面的内容。但我国农村社会村务公开的现实情况不容乐观。由于广大村民缺乏相关的政策常识，辨别力不强，许多地区缺乏有效的村务公开机制，这都给村民知情权的保障增加了困难。而且许多村务比较复杂、繁琐，使得多数村民看不懂、懒得看，乃至漠不关心。这些都是需要在进一步的城镇化进程中加以注意和解决的问题。

对村务，村民不但有知道的权利，而且要有参与的权利。农村社会的发展是广大农村居民的发展，农村社会的城镇化是广大农村居民的城镇化，所以他们有权利，也应该参与农村社会的基层民主选举、决策和管理，体现国家主人翁地位。基层民主要重视群众的意见，尊重群众的创造，听取群众的反应，这样才能使农村社会健康、稳步地向城镇化、工业化和现代化过渡。目前，全国85%的农村已经建立了实施民主决策的村民会议或村民代表会议制度。

在我国农村，要进一步强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权。村民通过村务公开、民主评议村干部、村委会定期报告工作、对村干部进行离任审计等制度和形式，监督村委会的工作情况和村干部的个人行为。但现实情况是，由于民主知识在广大农村还没有得到真正的普及，村民又缺乏相应有效的监督手段，监督机制也不健全，再加上被监督者的信息不够透明，他们手中掌握权力，这无形中给村务管理的监督工作带来了挑战。无论是哪一种权力，其内部都有腐败的倾向，只有通过广大人民群众公开透明的监督，才能理顺干群关系，有效避免掌权者的滥用职权、谋取私利等行为，真正地实现村民民主自治。

【注释】

[1]潘家华、魏后凯主编：《中国城市发展报告No.3》，中国社会科学文献出版社2010年版。

[2]《党的十七届五中全会精神宣传提纲》，《求是》，2011年第1期。

[3]唐胜军：《美国发展现代农业的基本经验及其借鉴意义》，《中国农垦》，2009年第2期。

[4]孙维福：《农村公路确定“十二五”发展原则》，《农民日报》，2010年12月25日。

[5]白瀛：《广播电视村村通工程：切实保障农村群众的基本需求》，新华网，2011年1月28日。

[6]杨东朗、吴正安：《农村劳动力转移与耕地保护的关系》，国土资源网，2008年6月24日。

[7]王云飞：《关注农民工性生活》，雅虎网，2008年4月12日。

[8]李佳、楚贵峰、陈峰：《民工性压抑引发社会问题》，《北京娱乐信报》，2003年11月7日。

[9]章法：《谁来关注农民工的性健康》，《医药与保健》，2005年第3期。

[10]叶剑平、张有会：《对土地资源的不合理利用是城镇化困境的直接原因》，求是理论网，2010年3月23日。

[11]钱玉英：《城镇化背景下的基层治理：中国的问题与出路》，《苏州大学学报（哲学社会科学版）》，2008年第5期。