我国城镇化进程中的土地利用情况

第二节　我国城镇化进程中的土地利用情况

在我国城镇化发展过程中，出现了耕地规模大幅度减少、耕地质量严重退化等问题，中央始终强调要坚守18亿亩耕地红线。但相关研究发现，我国部分地区在城镇化过程中出现对土地利用存在着低密度和分散化的倾向，城市土地资源浪费严重，发展方式粗放。它主要表现在以下五个方面。

一是土地的城镇化快于人口的城镇化，导致城镇化的低密度化。在2000～2010年的十年间，我国城市建成区扩张了50%，但同期包括农民工在内的城镇人口仅增加了26%，土地城镇化比人口城镇化的速度快了约一倍，导致全国城市建成区的人口密度从20世纪80年代初的每平方千米2万人下降到现在的每平方千米还不到1万人。^[6]在这个过程中，以经济内容为主的政绩考核机制及分税制，使得一些地方政府把自己混同于一般的经营者，通过“经营城市”（实际上是经营土地），获得“土地财政”。在“土地财政”巨大的利益驱动下，全国的开发区、新区建设越来越多，耕地被吞食的现象越来越严重，建设用地的利用越来越粗放。

二是城市经济区域的分散化与土地闲置浪费严重。从世界经济密度图上看，澳大利亚、加拿大、日本、欧洲等国家和地区的经济区域都非常集中，而我国的经济区域却非常分散。近些年来，我国城镇规模的扩张主要表现为从中央到地方都在大兴开发区建设，导致一些发展项目重复、城市建设用地浪费和分散。据统计，2009年，全国范围内省级及以上开发区总计有1500多个，平均每个开发区占地6平方千米，其中最大的占地15平方千米，最小的占地也有1平方千米；而全国2860个县级行政区中，有1000多个至少拥有一个开发区。^[7]各地普遍在城镇外围圈地建开发区、新区。在这一过程中，由于一些城镇经济实力不足，许多开发区资金、项目得不到落实，致使大量耕地占而不用。1998～2007年，各类开发商在全国购买的房地产用地达28亿平方米，但目前进入施工阶段的仅有17亿平方米，尚未开发的土地面积达11亿平方米。^[8]有文章指出：土地闲置与土地投机如影随形。从近年来暴露出的案件来看，在遴选供地对象时，有的地方政府不是凭市场经济和优选的原则，而是凭关系、交情，甚至搞权钱交易，导致一些不具备开发资质的企业囤积、倒卖土地。目前，全国房地产商共囤地近18万亩，若全部开发，可供800万人居住。^[9]城镇建设中土地粗放利用，耕地闲置浪费现象普遍。

三是城市建设的贪大求洋导致耕地面积不断减少。现在全国出现城市规模扩张太盲目的现象，小城市想很快变成中等城市，中等城市想很快变成大城市，大城市想很快变成世界级城市；有些城市盲目向外国学习，倡导建大马路、宽广场、大花园、豪华办公楼、高端工业园等；近些年来，各地建高尔夫球场、跑马场的攀比现象也越演越烈，这也提高了城市人均面积的占有量，加快了耕地面积的锐减。有研究表明，目前我国城市人均占有建设用地133平方米，已经超过人均建设用地120平方米的规划标准高限。对照国际上的大都市，东京人均建设用地仅78平方米，香港才35平方米。^[10]1984年，我国大陆第一座高尔夫球场——中山温泉高尔夫乡村俱乐部在广东省中山市三乡镇建成。此后，全国高尔夫球场兴建之风愈演愈烈。据不完全统计，目前国内已建成的高尔夫标准球场已有200多座，另外还有近百座仍在建设中。

四是土壤污染严重，耕地质量下降。近年来，一方面，城市和村镇周边的排灌条件得以改善，经过多年培育的优质耕地却被大量占用，中低产田所占的比例大幅度上升，耕地总体质量持续下降；另一方面，城镇化和工业化发展加快，带动一些乡镇企业超常规扩张，引起了耕地污染和生态破坏。相关统计资料表明，由于受工业污水、固体废弃物等污染，城市周边的水、土地、空气环境不断恶化，受污染的农田面积达到上千万公顷。同时由于受水土流失、沙化、酸化、盐渍化的影响，耕地质量也不断下降。有专家表示，保护耕地数量固然重要，但没有质量的数量同样令人担忧。如果保持18亿亩耕地的数量不变，但耕地的分布状态和质量状况由集中、连片、优质逐步向破碎、零星、劣质、污染转变，累积起来的破坏效应将十分严重。^[11]

五是农村劳动力进城务工，造成农村耕地被大面积抛荒。随着我国市场化、城镇化的发展，在比较效益的驱动下，大量农村劳动力（特别是青壮年劳动力）选择进城务工，造成大面积农村耕地抛荒。即使有些地方没有出现抛荒现象，农民也是兼业经营，或留下老、弱、妇等耕种，在很大程度上是粗放式经营。中国社科院发布的2011年《城乡一体化蓝皮书》指出，我国在城镇化发展过程中存在土地资源严重浪费现象，部分打工者进城遗留下来的乡村企业土地闲置率高达55%以上；相对于土地的大量占用，我国农村人口的城镇化速度和产业增长并没有相应地得到较大幅度的提高，许多地区存在大量的“空心镇”、“空心村”。这说明我国城镇化发展存在土地资源的严重浪费和土地配置的不经济，集中度不高，没有实现有效节约土地空间。

中国有13亿人口，人均国土面积仅有7200平方米，而人均平原面积只有860平方米，远低于美国的人均12500平方米和欧洲的人均8400平方米水平。^[12]这种人多地少，耕地面积有限，特别是平原面积有限的基本国情，决定了在今后的发展过程中需要根据自身情况和发展阶段，更新城市发展理念，不能拥有美国人和欧洲人的居住方式，更不能走欧美地区奢侈城市化的发展道路。在我国，目前每座城市都要有合理的定位，要对城市功能有规划，不能盲目地攀比和使用土地资源，要将低密度化和分散化的经济、工业布局纠正过来，走资源节约型的城市化道路。