审批权之争与运动式监管

第二节　审批权之争与运动式监管

根据西方产业经济学的官员理论（bureaucrats theory），任何政府机构都致力于预算、雇员和权力最大化。这个说法比较学术化，用我们老百姓的话来讲，就是每个领导都希望手里掌握的资金越多、底下管的人越多、需要他签字的地方越多。我们大可不必就这一问题指责领导干部，事实上古今中外的政府部门都一样。电影《赤壁》里张丰毅饰演的曹操不就说自己“欲望过多，思欲过剩”吗？国外也同样，美国人一直信奉政府是“必要的恶”，还在相关领域出了一堆诺贝尔经济学奖得主，比如研究公共选择理论的布坎南（James Buchanan），其认为官僚存在的逻辑就是无限扩大自身的预算和权力。

中国的食品安全监管部门当然也难逃这一逻辑，商务部门对生猪的管理权就是一个典型的例证。计划时代的商业部门颇有权力，当时许多票证都是其分配的，比如说粮票、棉花票等。到了改革开放后，商业部门的权力减少。后来，商业部变成内贸部，接着又成为经贸委管理的国内贸易局，1998年机构改革后成为经贸委的几个司，更加缺乏影响力，因为经贸委的其他“强势”司局基本与他们没有什么业务往来。他们一直想扩充自己的审批权。管理大牲畜（如猪牛羊）屠宰是他们的重要权力之一，只是权力没有法律法规保障，随时有被其他部门“抢走”的可能。2003年机构改革后，经贸委的部分职责纳入新组建的商务部，商务部的主流是外经贸部，内贸系统在里面依旧没有太大影响。借着当时国家打击注水肉和私屠的问题，商务部促使国务院通过《生猪屠宰条例》，这就用行政法规把权力固定下来了。照理说生猪屠宰根本没必要单列出来给商务部门，因为各地有畜牧部门，生猪的检验检疫是归畜牧部门管的，但就是出于部门利益，生猪管理成为监管职责分割的一个典型案例。

当前，中国个别地方政府也存在这种倾向，只不过表现得更加离谱。前两年中部某省的“馒头办”名噪一时，将当地集体、私人、股份的馒头生产经营“垄”在自己权力之下，让生产经营者乖乖地交上“管理费”，让他们服服帖帖向某些权力部门、某些官员缴费。也许是牵涉的关系太过复杂，以至于发生了轰动全国的某市“馒头办”与区“馒头办”利益冲突。后来，在媒体的强烈批评及公众抵制下，这个“馒头办”偃旗息鼓了。当然，我们不敢说今后会不会出现类似甚至更荒唐的事情，也许“馒头办”走了，“鱼香肉丝办”、“水煮鱼办”就来了。

审批权之争带来的直接后果是“发证就是监管”。为什么我们的食品安全会有“管不胜管、防不胜防”的困局？这要追究到以准入控制为主要特征的监管模式上。我国政府于2001年建立食品安全市场准入制度，三鹿奶粉事件后，《中华人民共和国食品安全法》将食品安全准入防线定为食品生产许可证、食品流通许可证、餐饮服务许可证和工商营业执照。发证事实上是政府监管食品安全的一项重要手段，它是解决市场失灵的一种方法，通过发证向消费者披露厂商已经具备了生产合格产品的能力这样一种信息，从而在某种程度上缓解食品市场上的“信息不对称”问题。同时，发证也能解决置信承诺问题，这一问题源于政治中的“时间不一致”：因为在吸引投资的过程中，政府需要让投资者相信政治家的承诺不会因其更替而失效。许可证正是为了给投资者这样一种信心，即他的先期大量投资是值得的，投资者有足够的时间从投资中获取合法的收益。

然而，“发证”监管的思路控制的是市场的准入权，即通过发证授予市场交易权，而没有证件的则禁止交易，这样，发证者手中则掌握着进入市场的钥匙。从某种意义上说，许可证的发放甚至沦为部门设租、进行权钱交易的手段。而发证对进入市场者的监督、过滤作用，在审批完成时也就终止了。获得了监管部门的许可，就万事大吉，这激起企业的机会主义行为：为获得许可而突击甚至造假，获得了许可的商家不一定会守法生产经营；而没有获证的则因为存在低端市场需求通过钻体制的漏洞也能在市场中生存。这使监管者陷入一个两难处境：发了证的，出了问题我要“兜着”——谁发证谁负责；没有发证的，出了问题还是要找我——没有许可怎么可以在市场上经营？为体现发证的成效，监管机构耗费大量精力围堵“无证”生产经营问题：监管者的关注点更多的是它们没有得到官方的许可这一事实，而不是其食品是否有安全隐患。在各种专项整治活动中，监管者的主要精力也往往投入到“查无”，并因为某一个无照户的问题而将所有类似生产经营户一棒子打死。^[3]当然，正如上文所分析，也有专家认为不同监管部门争夺审批权有利于提高食品安全监管绩效，因为这会促使监管者关注职责划分不清的“灰色地带”，从而使得基层食品安全状况维持在一种低水平的均衡。

与审批权争夺相伴而生的是运动式监管。笔者的博士论文曾专门探讨1998年机构改革以来药品监管部门的监管风格。应当说，传统行政管理与现代监管在文化和理念上是截然不同的，前者以教化劝说、发布指令和政治运动为主，其特点是决策和执行的高效率，在短期内处理具体问题和应对突发事件上有优势；后者主要是设定规章和采取激励，监管者和被监管者都须遵守，通过制度建立长效机制和常态管理，做到专业、透明、中立、依法监管。国家药监局的前身是国家医药管理局，尽管行政管理的职能在药监部门逐渐弱化，但其工作风格和行为方式并未淡去。当一个机构同时存在传统行政管理和现代政府监管两种文化时，行政管理的强势必然削弱政府监管的有效性。由于法律和规范多针对日常监管，而命令加控制的微观干预手段在紧急状态下更为高效，现代监管工具在接连发生的药品安全事件中成为“好看不好用”的花瓶。在传统体制瓦解而新制度尚未完善的过渡期，监管者疲于“救火”并应付来自各方的压力，自主决策和执行政策也成为空谈。例如，药监部门在统一全国药品标准和强制推行药品GMP等重要政策的过程中都体现出行政管控的风格，尽管其出发点是好的，却在客观上带来诸多问题，这为后来出现的多起重特大药害事件埋下了隐患。

运动式监管并不仅仅存在于药监领域。三鹿奶粉事件刚发生时，公众情绪激动，为给舆论一个交代，政府往往从消除后果的角度出发，积极全力地进行惩罚和善后，等公众的注意力逐渐转移后，问题就不再受到重点关注，资源也随之转向其他重心。这样一种完全被公众的注意力牵着走的监管往往缺乏系统规划，仓促出台的相关政策缺乏操作性的考虑，形式意义大于实质意义，为以后的实施埋下隐患。这一做法的恶果是两年后“问题奶粉”卷土重来。三鹿奶粉事件后，在问题奶粉的处理这一环节并没有明确责任。根据公开资料，仅当年三鹿集团尚未出库的婴幼儿奶粉就达到2000余吨，而当时对这批奶粉的处理也只是四个字：全部封存。据有关部门称，对问题奶粉的处理并没有那么简单。“一方面是暂时没有好的办法来处理，另一方面也是分了轻重缓急，但事情一拖就这样拖下来了。”这一“死角”在政府对整个事件的整顿和追查过程中被忽略，大批含有三聚氰胺的奶粉成了“漏网之鱼”。

运动式的整治往往依赖简单的人海战术，使得监管人员疲于奔命。以流通领域为例，拉网式、地毯式的排查往往使一线监管人员苦不堪言，国家每公布一次不合格品牌、批次，他们就要在庞大的流通领域一批次、一批次的按生产日期查找、下架，反反复复，被动应付，陷入“食品安全事件发生—打击—问题缓解—再度发生—再打击”的恶性循环。这种毕其功于一役的治理模式充其量也只能起到短期的威慑作用，因为靠人海战术和拉网式排查不可能是持久性的，这反过来会助长企业的投机心理。

其中一个“雷人”的做法是2007年全国食品等产品质量专项整治行动提出“12个百分之百”的政策目标，要求全国所有食品生产经营者的台账、索票等达标率都100%。然而，这一良好的政策意愿在许多地方演变成政治运动式的专项行动。例如南方某省会城市一个月内就颁发一万多张卫生许可证，是过去若干年发证数量的总和。笔者曾给多个省的县市质监局长授课，每次提到“12个百分之百”时，课堂上都是一片哄笑声，然后是大家无奈地摇头。可见，即便是政策的执行者，对这一做法也是不认同的。

图4-3　12个“百分之百”

另一个令人啼笑皆非的举动是驻厂监督员 。这是苏联经验，计划体制的独特手段。2006年“齐二药”事件后，国家药监局向全国的高风险药品生产企业派驻驻厂监督员；2008年三鹿奶粉事件后，国家质检总局向全国所有奶制品生产企业派驻厂监督员。这是一项无可奈何的政策补丁，体现出我们还是习惯于传统行政管控的方式。试问：如果将来豆浆也不幸出事了，是不是要向每一个豆浆厂都派监督员？若是软饮料、矿泉水也出事了，我们还需要多少监督员？这会带来多大的行政成本啊！

与此同时，监管部门对食品安全的监管缺乏计划性，食品安全的监管重点随着媒体的曝光而确定，形成媒体曝光什么我们就去监管什么的被动监管局面。如含三聚氰胺奶粉来了，含孔雀石绿的水产品来了，监管部门就一窝蜂去查处这些问题食品，原来制订的监管计划完全被打乱。央视《每周质量报告》的记者曾一度用针孔摄像机向中国民众展现一些食品光鲜背后的肮脏。“每一期节目出来，百姓餐桌上就少一件食品。”每次曝光后，当地执法部门就会来一场声势浩大的整顿，但不久又恢复原状，央视记者又会接到之前线人的再次举报。曾经供职于该栏目的一名记者称，他们似乎总是在“食品安全事件泛滥—曝光—打击—问题缓解—再度泛滥—再曝光—再打击”的轮回中重复劳动。