监管体制“不折腾”

第三节　监管体制“不折腾”？

2011年5月6日上午，国家行政学院会议中心二层中厅，卫生部副部长陈啸宏正在给省部级食品安全监管专题研讨班的学员授课。在互动阶段，一位来自中部某省分管食品安全的副省长向陈部长提了一个问题：“从您个人的角度出发，我国的食品安全监管究竟是采用什么体制最好？”这个问题道出了台下几乎所有学员的心声，大家都很期待主讲人的“表态”。陈啸宏沉思片刻，说道：“纵观世界各国，每一种体制都有利有弊。我国的食品安全监管体制必须符合国情，或许我们现在无法找到最好的体制，但无论哪种体制，定下来之后最好‘不折腾’！”话音落下，教室里片刻寂静，片刻，那位提问的副省长带头鼓掌，紧接着，台下响起热烈的掌声。

那么，中国的食品安全监管体制究竟经历了怎样的“折腾”？这恐怕还得从新中国成立初期说起。

1964年国务院颁布了《食品卫生管理试行条例》，该条例由卫生部、商业部、第一轻工业部、中央工商行政管理局、全国供销合作总社五部门联合制定。1979年国务院颁布的《食品卫生管理条例》第七条规定，“农业、林业、畜牧、水产、粮食、商业、供销、轻工、外贸等部门要加强对粮、油、肉、蛋、水产、蔬菜、瓜果、茶叶等食品原料和食品的收购检验工作”。一项工作有如此多部门参与，可见我国食品安全“多龙治水”是有历史传统的。

应当承认，卫生部门一直承担着食品卫生监督管理职责。在历经建设、停滞、恢复建设、调整时期后，一支具有一定技术水平和执法能力的食品卫生监督队伍初步建成，食品卫生监督网络基本形成，食品卫生状况得到明显改善，食品卫生监督队伍成为主要的食品安全监管力量，这为改革开放后相当一段时期卫生部门主导食品安全监管埋下伏笔。1978年国务院批准由卫生部牵头，会同其他有关部委组成“全国食品卫生领导小组”，组织对农业种养殖、食品生产经营和进出口等环节的食品污染开展治理，涉及农药，工业“三废”，霉变、疫病牲畜肉等。1982年颁布的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》明确规定，县级以上卫生防疫站或食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构，执行国家食品卫生监督职责。在分工上：各级卫生行政部门领导食品卫生监督工作，县级以上卫生防疫站或者卫生监督检验所作为卫生监督机构负责管辖范围内的食品卫生监督工作；铁道、交通、厂矿卫生防疫站在管辖范围内执行食品卫生监督机构职责，接受地方食品卫生监督机构业务指导；城乡集市贸易的食品卫生管理工作和一般食品卫生检查工作，由工商行政管理部门负责，食品卫生监督检验工作由食品卫生监督机构负责，畜、禽兽医卫生检验工作由农牧渔业部门负责；进口食品由国境食品卫生监督检验机构（当时隶属卫生部门）进行卫生监督检验，出口食品由国家进出口商品检验部门进行卫生监督检验；食品生产经营企业的主管部门负责本系统的食品卫生工作，并对执行本法情况进行检查，主管部门和食品生产经营企业必须建立健全本系统、本单位的食品卫生管理、检验机构或者配备专职或兼职食品卫生管理人员。鉴于当时仍处于计划经济体制，该法延续了卫生部门会同行业主管部门共同开展食品卫生管理工作的食品卫生管理体制，卫生部门定位于监督执法、行业主管部门定位于管理规范。这一时期, 食品安全监管以食品卫生监督为主，其他部门因相关立法滞后或机构尚在组建等原因，没有过多参与食品安全监管。

《中华人民共和国食品卫生法（试行）》实施12年，对改善我国食品卫生状况发挥了巨大作用，全社会食品卫生法律意识大大提高，食品卫生知识逐步得到普及，食品卫生监测合格率由1982年61.5%上升到1994年的82.3%。1992年中共十四大提出建立社会主义市场经济体制，“实行政企分开，落实企业自主权”；1993年国务院机构改革撤销了轻工部，食品企业在体制上正式与轻工业主管部门分离，政企合一形式基本打破，计划经济体制逐步向市场经济转变，食品企业从国有企业为主向集体、私营、个体企业为主转变。食品工业得到前所未有的快速发展，规模以上企业的固定资产由1980年的154亿元增加到2000年的5103.7亿元，食品生产经营方式发生了较大变化，企业数量和从业人数大幅增加，一批新型食品特别是保健食品大量涌现。食品卫生与贸易、改革和经济社会发展关系越来越密切，食品卫生状况与人民群众生活水平日益改善的要求不尽适应。在这种背景下，加之当时国务院法制局和卫生部的大力推动，全国人大常委会总结了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》12年实践经验，最终八届人大常委会第16次会议于1995年10月30日审议通过了《中华人民共和国食品卫生法》。这是我国食品卫生法制建设的重要里程碑，掀开了食品卫生工作新的重要篇章，标志着我国食品卫生管理工作进入了正式法制化管理的新阶段。该法继承了试行法的主要框架、制度和内容，细化了行政处罚规定，增加了保健食品规定，强化了进口食品和街头食品的管理。

《中华人民共和国食品卫生法》确定了卫生部门的食品卫生执法主体地位，废除了原有政企合一体制下主管部门的管理职权，明确规定：国家实行食品卫生监督制度；国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作，包括农业部门负责种植、养殖环节监管，铁道、交通部门设立的食品卫生监督机构负责本行业内部的食品卫生监督；城乡集市贸易的食品卫生管理工作由工商部门负责、食品卫生监督检验工作由卫生行政部门负责，进口食品及相关产品由口岸进口食品卫生监督检验机构进行卫生监督检验，出口食品由国家进出口商品检验部门进行卫生监督检验。

随着食品产业的全面发展和规模化、标准化水平不断提升，食品种养殖、生产加工、流通销售和餐饮消费“从农田到餐桌”的全产业链管理任务更加繁重，人民群众对食品安全的要求不断提高，也引起政府及其相关部门的高度重视，开始从不同的角度参与食品监管工作。1993年《中华人民共和国产品质量法》公布，质量技术监督部门逐步将食品纳入法律监督范围，制定实施了食品质量安全市场准入制度，组织对重点食品抽检，并向社会公布抽检结果，开展专项执法和打假。2001年国家质检总局成立，将商检、卫检（原隶属卫生部门）、动植检（原隶属农业部门）“三检合一”，食品进出口监督管理职责转由该局统一承担。工商部门被划入了原属质量技术监督部门的流通领域食品质量监督管理职能，在规范食品经营供销、打击制售假冒伪劣食品等方面开展了工作。原国家经贸委（后与外经贸部合并组建了商务部）在行业指导，整顿和规范食品流通秩序，加强生猪屠宰管理等方面开展工作。

2002年4至6月，全国人大常委会组织了《中华人民共和国食品卫生法》执法检查，在充分肯定法律实施取得成效的基础上，也指出我国食品卫生监管工作出现了多头管理、执法交叉以及执法不到位的问题，建议进一步理顺监管体制，提出由地方政府对辖区内的食品安全卫生监管负总责，明确卫生部门和相关部门的职责分工。这些为以后的分段监管体制提供了雏形。

从2003年起，食品安全监管进入分段监管与综合协调相结合阶段。这一阶段以承担综合协调的部门不同可以划分为三个时期。

第一个时期是2003年到2008年，由食品药品监管局负责综合协调。为了加强部门间的食品安全综合协调，同时也受到美国FDA食药一体化模式的影响，2003年国务院机构改革在原国家药品监督管理局基础上组建了国家食品药品监督管理局，负责食品安全综合监督、组织协调和组织查处重大事故，同时还承担保健食品审批许可职能。2004年9月，国务院印发《关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号），重新划分了食品安全监管的部门和职能，按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。其中，农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。该决定明确提出地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作,建立健全食品安全组织协调机制，由质检总局牵头、会同有关部门建立健全食品安全标准和检验检测体系，同时加强基层执法队伍建设，由食品药品监管局牵头加快食品安全信用体系和信息化建设。

中央编办于2004年12月印发《关于进一步明确食品安全部门职责分工有关问题的通知》（中央编办发〔2004〕35号），细化了相关部门在食品生产加工、流通和消费环节的职责分工：质检部门负责食品生产加工环节质量卫生的日常监管，实行生产许可、强制检验等食品质量安全市场准入制度，查处生产、制造不合格食品及其他质量违法行为，将生产许可证发放、吊销、注销等情况及时通报卫生、工商部门。工商部门负责食品流通环节的质量监管，负责食品生产经营企业及个体工商户的登记注册工作，取缔无照生产经营食品行为，加强上市食品质量监督检查，严厉查处销售不合格食品及其他质量违法行为，查处食品虚假广告、商标侵权的违法行为，将营业执照发放、吊销、注销等情况及时通报质检、卫生部门。卫生部门负责食品流通环节和餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生监管，负责食品生产加工环节的卫生许可，卫生许可的主要内容是场所的卫生条件、卫生防护和从业人员健康卫生状况的评价与审核，严厉查处上述范围内的违法行为，并将卫生许可证的发放、吊销、注销等情况及时通报质检、工商部门。这一时期确立的职责分工为以后完善分段监管与综合协调相结合体制乃至制定《中华人民共和国食品安全法》奠定了基础。

承担综合协调职责后，国家食品药品监管局于2004年牵头组织查处了安徽阜阳奶粉事件，组织制定了食品药品安全“十一五”规划，组织开展食品放心工程（2005～2007），开展省会城市食品安全评价、创建食品安全示范县区，推动食品诚信体系建设，制定食品安全信息发布暂行规定、起草食品安全状况报告、建立食品安全信息发布和沟通机制等。各地陆续建立由政府领导领衔、相关部门负责同志参加的食品安全协调机制，协调机制办公室由各级食品药品监管局承担（北京为工商部门、福建为经贸部门），基本形成了上下联动的综合协调工作机制。农业、质检、工商、卫生等部门分别在农产品生产环节、食品生产加工和进出口、流通、餐饮消费环节的监管方面开展了大量工作，但分段监管体制下某些环节职责交叉和多头执法以及综合协调的权威性不高、手段不足等问题逐渐显露。

由于食品安全监管体制的变化，《中华人民共和国食品卫生法》的修订也于2004年9月启动，由国务院法制办牵头，各有关部门、专家、行业协会、企业甚至国外机构、专家都参与了修订工作。修订中，经反复讨论确定了分段监管体制，制定了《中华人民共和国食品安全法》并将原法废止。同期，《农产品质量安全法》于2006年4月经十届人大常委会第21次会议通过并于当年11月1日起实施。

2007年《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》明确了“地方政府负总责，监管部门各负其责，企业承担主体责任”的责任机制。

第二个时期是2008年到2010年，由卫生部负责综合协调。在原有分段监管体制基础上，2008年国务院机构改革：将食品安全综合协调和组织查处重大食品安全事故职责由国家食品药品监管局划入卫生部；将餐饮业和食堂等消费环节监管和保健食品监督管理的职责由卫生部划入食品药品监管局；并将该局调整为卫生部管理的国家局，同时规定卫生部负责组织制定食品安全标准，组织开展食品安全风险监测、评估和预警，制定食品安全检验机构资质认定条件和检验规范，统一发布重大食品安全信息。农业、质检、工商等部门延续原有职责分工。2009年2月《中华人民共和国食品安全法》发布，从法律上明确了分段监管和综合协调相结合的体制，并规定国务院成立食品安全委员会作为高层次议事协调机构。

第三个时期是2010年至今，国务院食安办“闪亮登场”。根据《中华人民共和国食品安全法》规定，国务院于2010年2月6日印发《关于设立国务院食品安全委员会的通知》（国发〔2010〕6号），成立了李克强副总理任主任，回良玉、王岐山副总理任副主任，由卫生、发展改革、工业和信息化、财政、农业、工商、质检、食品药品监管等15个部门负责同志组成的食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，负责分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作，提出食品安全监管的重大政策措施，督促落实食品安全监管责任。2011年10月，国务院办公厅正式下文调整质监和工商部门省以下垂直管理的体制，改为分级属地管理。

可见，2003年以前，食品由卫生部门为主监管，之后情况发生了巨大变化。随着食品安全形势越来越复杂，一些食品安全事故不断出现，一个部门的监管显得力不从心。为了使监管资源充分利用，逐步增加其他部门分头管，形成了现在大家所习惯的分段监管体制。农业部门管农产品的种植养殖；食品生产由质监部门管；食品流通，超市、商场由工商部门管；我们吃饭的小餐馆、大饭店、酒店这些餐饮服务行业，由食品药品监督管理局来管。

毫不夸张地说，现实中几乎所有的食品安全问题都能与监管体制的弊端联系在一起，如“问题奶粉”事件暴露出奶站监管的真空。最具有讽刺意义的是2011年发生在辽宁的“毒豆芽”事件，沈阳市的几个监管部门都说“不归我管”：工商部门说无照经营与未取得食品生产许可证并存时，应该归质监管，因为后者是前者的前置条件；质监说豆芽菜是初级农产品，根据《农产品质量法》应该归农业部门管；农委说动植物和微生物才是初级农产品，豆芽菜是经过发芽的，不属于初级农产品。几个部门争执不下，最后市打假办只好出面协调。

表4-1　中国食品产业链上的监管者

（资料来源：中国经济体制改革研究会公共政策研究中心：《走出协调困境，向使能型转化——关于食品安全委员会权能设置问题的研究报告》，2010年。）

另一个例子是“五小”治理。现在各地的管理分工一般是小作坊归质监，小餐饮归食药，流动摊贩归城管。那么如何区别小餐饮与流动摊贩呢？有部门提出的标准是摆不摆凳子：摆凳子的就是小餐饮，不摆凳子的算流动摊贩。但这就有问题了，譬如兰州人吃拉面就喜欢蹲在地上端着吃，蹲的人越多说明生意越好，兰州市里很多牛肉面馆为了节省场地以吸引更多顾客，干脆不摆餐桌和凳子。根据常识，牛肉面馆属于小餐饮，但若按照上述标准，不摆凳子的牛肉面馆被归入流动摊贩，监管部门的管辖权在实践中很难界定。

2009年《中华人民共和国食品安全法》通过的时候，全国人大常委会158票赞成，3票反对，4票弃权。人大法工委后来进行了评估，这些反对和弃权票都是投给监管体制的。

发达国家普遍建立了行之有效的食品安全监管体制，尽管类型各异。其基本类型大致有三种。第一种是附属型，即由政府现有的某个部门负责食品监管，并协调其他部门对食品安全工作进行监管。加拿大是这种模式的代表。再比如瑞典，就设一个食品安全局，从中央到地方三级，就这一个部门，从农田到餐桌全管了。第二种是独立型，即中央政府新建立或将原有分散的食品安全管理职能整合到一个专门的、独立的监管机构，全权负责食品安全事务，以德国、丹麦等欧盟国家为代表。第三种为多部门联合型，将食品安全管理职能分设在几个政府部门，其中又可分为分类管理和分段管理两种形式。当然，这两种形式的分工也会有交叉。法国的管理体制基本属于分段管理，美国和日本的管理体制大体属于分类管理。比如日本是由农林水产省和厚生劳动省两个比较大的主要部门来管，然后中央成立一个食品安全委员会，来协调这两个部门。美国的管理有一个特点，它也是多部门在管，但是我们是按照环节分段在管，它是按照品种分类在管。比如说农产品和畜产品，在美国由农业部门来管，一管到底，从农田一直到餐桌都由农业部门管着。去过美国的朋友可能有体会，过海关的时候执法人员会问你有没有带牛肉干，因为牛肉干是不能带进去的，这些执法人员是农业部的人，而不是动植物检疫局或是海关。因此，只要出了事情就是农业部的事情，中间不会出现断裂。

那么，上述监管体制孰优孰劣？应当说，我们不能一味地迷信单部门监管模式。笔者曾经与美国FDA的首席法律顾问Ralph Tyler先生交谈。我问他美国食品安全监管中是否有部门职责不清的现象，他回答说有，并给我举了一个例子：美国的母鸡归农业部管，鸡蛋归FDA管。他说完这段，差点没把我们在场的人笑喷。曾经为政治局集体授课的中国农业大学罗云波教授有一段精彩的论述：

我们不能简单地评判各国食品安全管理模式的优劣，因为这些国家选择的管理模式取决于本国的历史传统、基本国情和发展阶段等因素。多部门分段监管有利于充分发挥各个监管部门的专业化优势，但是从食品安全特性的角度，部门过多、分段监管确实更容易引发监管重复、空白和矛盾等问题，增加协调难度、降低效率。

（摘自罗云波 等：《国外食品安全监管和启示》，载《行政管理改革》2011第7期）