食品安全法能否成为食品“安全阀”

第四节　食品安全法能否成为食品“安全阀”？

1953年，当时的政务院卫生部颁布了《清凉饮食物管理暂行办法》。这是新中国第一个单项食品卫生法规，目的是防止因冷饮不卫生引起食物中毒和肠道疾病暴发的状况。1960年发布的《食用合成染料管理办法》，旨在纠正当时滥用有毒、致癌色素的现象。这个时期还先后颁发了有关粮、油、肉、蛋、酒、乳的卫生标准和管理办法。1964年，国务院转发了卫生部、商业部等五部委制定的《食品卫生管理试行条例》，规定了卫生部门对食品卫生进行监督以及食品生产经营企业的职责和卫生要求，强调加强食品卫生管理是保证食品质量，增进人民身体健康，防止食物中毒和肠道传染病的一项重要措施。自此，食品卫生管理由单项管理向全面管理过渡。

“文化大革命”期间，食品卫生管理被认为是“管、卡、压”，一些行之有效的管理规章被废除。这一时期，卫生部会同有关部门制定、修订了调味品、食品添加剂、汞、黄曲霉毒素等50多种食品卫生标准，微生物、理化等检验方法标准以及食品容器、包装材料标准。国务院一直高度重视食品卫生工作，20世纪70年代曾要求卫生部牵头，会同其他有关部委组成“全国食品卫生领导小组”，开展防止食品污染工作。

在标准方面，卫生部委托当时中国医学科学院卫生研究所（中国疾病预防控制中心营养食品安全所前身）制订了标准研发五年规划，发布了80多项食品卫生标准，包括调味品、食品添加剂、包装材料、容器卫生标准，食品中汞、黄曲霉毒素B1、六六六和滴滴涕、放射性物质限量标准，理化、微生物检验方法标准等。

《中华人民共和国食品卫生法（试行）》从法律上确定了当时的食品卫生监管体制，明确规定国家实行食品卫生监督制度。这一时期，食品卫生监督工作取得明显进展，食品卫生监测合格率大大提高，1982年已经达到61.5%，冷饮食品的合格率从40%提高到90%以上，酱油的合格率从20%提高到80%左右。

然而，《中华人民共和国食品卫生法（试行）》在执行过程中出现一些问题。首先是一些食品的监管措施、方式有漏洞，比如食品的标准不统一、不完善，食品的监测、评估不科学、不全面。食品的监测不规范、不完整，甚至还有免检这样的制度。其次，企业应该重质量、重安全，向老百姓、社会负责的意识不够。它在生产中为了自己利益，放弃道德底线，往里添加一些有害物质，造成人民群众的伤害。还有，整个食品生物链，从田头到餐桌，监管的各个环节不是特别的衔接，多部门分段监管造成问题。针对这些问题，应运而生的就是《中华人民共和国食品安全法》。

在新法律中，成立国家食品安全委员会是最重要的。在笔者看来，食品安全监管不是一个技术性问题，尽管有标准的问题，也有检测手段的问题等等，但是最为重要的还是一个体制问题。过去我们是按照环节分段管理，老百姓形象地说叫做铁路警察各管一段。段与段之间本来应该是一个无缝连接一个链条式的管理，但是链条与链条之间、环节与环节之间出现断裂。三鹿奶粉事件给我们的教训是很深刻的，中间出现的奶站是谁也不监管的一个真空地带。所以，这个地带怎么来弥补？我们需要在这种监管体制下的有力协调，监管者也需要被监管，一个部门是否不作为，是否乱作为？等等。另外，国家的食品安全战略关乎每一个老百姓的切身利益，它也需要站在更高层面上研究。因此，《中华人民共和国食品安全法》规定设立食品安全委员会是在分段监管体制之上的一个很大的推进。主要有两个职责，第一个职责就是促进各部门之间的配合和沟通，这样才可以掌握全局。第二个职责是弥补监管环节之间的漏洞、空白，解决原来存在的制度缺陷。因为有了一个国家层级的协调机构，它就可以对各个底下监管部门的总体情况进行综合分析，然后出现问题来进行协调，然后把这些漏洞都给补上。

同时，《中华人民共和国食品安全法》还规范了添加剂问题。第一点，食品添加剂目录中没有的，也就是食品安全标准中对于食品添加剂所做的规定以外的所有物质都不能添加。只要添加，就属于违法行为。第二，如果要加食品添加剂标准以外的物质，比如说OMP，一定要先经过卫生部门安全性评估，认为它是安全的，并且添加进去对于改变牛奶的品质有利的、有帮助的、有必要的，列入食品添加剂名目以后才能添加，不能自己擅自添加，否则就是违法的。第三，添加进去的东西，它的含量限量是多少，必须在标签和说明书上明明白白地写出来，消费者拿出来一看，这上面写0.1%，就不能超过这0.1%。标签、说明书一定要和食品真实情况一致，如果不一致，也是违法的。消费者选购食品时，只可能通过看标签了解其中的添加剂状况，而不可能通过检测去了解。所以这就要求企业要特别注意，在添加剂方面一定要做到包装与产品名实相副。严格控制好上述三点，非法使用、滥使用添加剂的问题造成的损害自然会大大减少。

2011年5月1日，刑法修正案（八）开始施行，加大了对食品安全犯罪刑罚力度。一是删除了“拘役”，最低也是有期徒刑；二是增加了加重情节；三是罚金数额的限制取消；四是对滥用职权或者玩忽职守的相关责任人，也有徒刑规定。与食品安全犯罪相关的数据现在还拿不到，但不妨以治理“酒驾”的相关数据作为一个参照：同样是2011年5月1日，“酒驾入刑”开始实施。接下来的“五一”小长假期间，全国酒驾肇事大幅度下降，其中事故起数同比下降27.6%，造成死亡人数同比下降54.6%（均为与上年同期相比）。由此可见，法律的震慑力不成问题，接下来就看执法严格程度了。一些地方将公安部门作为食品安全委员会的主要成员单位，收到良好成效。

我们小时候就听说，大陆每天有三趟装满猪羊牛鸡鸭等各类家禽和食品的快车驶往港澳，确保港澳的食品供应。现在得知，保障港澳“生命线”的“三趟快车”，1959年就开通了。当年港澳出现鲜活商品短缺状况，向中央求援。中央决定支援，并在周恩来总理亲自部署下，安排了这“三趟快车”。当时，港澳尚未回归祖国，中央将此当做一项政治任务来抓，其政治意义不言而喻。后来，港澳回归后，在“三趟快车”的基础上开辟出了更多供应港澳食品的渠道，但从中央到地方把保证港澳食品供应当做政治任务来抓这一模式始终没变，上述奇迹就是这样诞生的。 可见，政府的监管在食品安全中大有可为。我们相信在不久的将来，我国食品安全监管领域的选择性执法和审批权争夺会销声匿迹，监管体制不再“折腾”，食品安全法真正成为食品“安全阀”。

【注释】

[1] 袁曙宏：《没有严厉执法 就没有食品安全》，载《人民日报》2011年6月7日。

[2] 刘亚平：《中国食品安全的监管痼疾及其纠治——对毒奶粉卷土重来的剖析》，载《经济社会体制比较》2011年第3期。

[3] 刘亚平：《中国食品安全的监管痼疾及其纠治——对毒奶粉卷土重来的剖析》，载《经济社会体制比较》2011年第3期。