不完善的税收体制与收入分配

第五节　不完善的税收体制与收入分配

一、税收对收入分配的调节作用

税收作为国家强制取得财政收入的一种方式，能起到对社会经济活动进行引导和监督、对经济结构进行调整的作用。在税收对收入分配的调节作用上，许多学者进行过研究。比如，早期瓦格纳（Adolf Wagner，1905）、庇古（Arthur Cecil Pigou，1920）均认为政府应通过征税来进行国民收入的再分配，缩小贫富两极分化。凯恩斯（John Maynard Keynes，1936）认为应主要实施直接税，并与库兹涅茨（Simon S.Kuznets，1955）、罗宾逊（John Robinson，1958）等同样主张推行累进税率，同时征收高额遗产税。萨缪尔森（Paulo.Samuelson，1948）主张针对不同收入阶层实行差别赋税。马斯格雷夫（Richard Musgrave，1973）认为，应在对高收入家庭课征累进所得税的同时给予低收入家庭补助金。斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz，1992）也认为，采用较大幅度累进税能让政府把较多收入用于再分配，并让富人担负大部分赋税。

发达国家通过占税收收入比重较高的个税、直接税显著缩小了居民收入差距。从《国际统计年鉴（2012）》的数据来看，发达国家的个税占税收收入比重大部分高于30%，而发展中国家这一比重常在10%以下。我国目前的个税占比也很低。据我国据财政部公布数据，2012年个税仅5 820.24亿元，只占税收收入100 600.88亿元的5.8%。^[18]我们可以通过以下几个国家的例子来了解一下税收对缩小居民收入差距的作用。

（1）美国。美国通过完善的个税综合征收制度，对纳税人每年的全部应税收入，扣除个人宽免额、分项扣除项目及对应的不予计列项目，并采用累进税率对其余额课征个税。美国个税税基很宽，应税项目不仅包括工资薪金、股息、利息、租金等现金收入，还包括奖金、有价证券的资本利得、部分私人养老金收益等。美国个税的费用扣除标准较规范，包括标准扣除项和个人宽免额，并将纳税人的捐款作为个税的扣除项目。美国个税的收入监控体系严密，实行双向申报和个人自行申报相结合的制度，建立了高效的信息稽核系统。美国还考虑了家庭赡养负担和通货膨胀的影响，对单身及已婚纳税人予以不同的应税所得额标准。美国确实通过税收调节了收入差距，使得个税主要来自少数高收入者，个税对税前、税后基尼系数的缓解程度能达到7%。^[19]

（2）欧洲的一些国家。2008年欧洲部分国家的税收对于基尼系数的缓解程度平均达到35%，特别是北欧国家的这一缓解程度更高，比如丹麦能达到50%，详细情况如表4-3所示。

表4-3　2008年部分国家家庭纯收入和毛收入基尼系数比较

数据来源：Giacomo Corneo.INCOME INEQUALITY，VALUE SYSTEMS，AND MACROECONOMIC PERFORMANCE.http：//www.gini-research.org/system/uploads/ 355/original/DP＿17＿-＿Corneo.pdf？1332927789.

二、中国税收对收入分配起到的缓解作用很小

我国目前实行的主要是增值税、消费税、营业税、关税等间接税以及所得税、房产税（试点）等直接税。由于间接税税源丰富、征税简便易行、有利于增加财政收入，在我国税收收入中的占比高达70%。按照税收收入归属和征管管辖权限，可分为中央税（包括国内消费税、车辆购置税、关税、海关代征增值税等）、地方税（包括城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税、筵席税、屠宰税等）、中央与地方共享税（包括增值税、营业税、所得税、城市维护建设税、资源税、印花税等），分别由国税系统和地税系统征收，对中央与地方共享税，由国税局征收，共享税中地方分享的部分，由国税局直接划入地方金库。目前全国范围内只有上海和西藏的国税、地税是合一的。“营改增”把原来属于地方的税收依然留存给地方。

尽管2011年新个税税法将工资薪金所得减除费用标准（即个税起征点）由2 000元提高到3 500元，同时将最低税率降低至3%，并将原来的9级超额累进税率改为7级，但也仅在一定程度上降低了中低收入者的税负，对整个社会收入差距的调节依然十分有限。一些学者得到的结果如表4-4、表4-5所示。

表4-4　我国城镇居民税前、税后基尼系数比较

数据来源：饶友玲：《关于美国个人所得税公平性研究——兼论对中国个人所得税改革的借鉴意义》，南开大学博士论文，2007年。

表4-5　我国个税的调节作用

数据来源：佘红志：《个人所得税调节城镇居民收入分配的机制和效果研究》，天津大学硕士论文，2010年。

从这些结果来看，我国的税前、税后基尼系数的差异远没有美国等发达国家那样大，缓解程度仅1%左右，足见税收对收入差距的调节非常有限。

三、中国税收难以缩小收入差距的原因

通过上文中对发达国家通过税收来调节收入分配的分析，我们得到如下启示：首先，发达国家通过使用综合税制来将纳税人的各类所得进行年度加总，然后对总额适用统一的宽免和扣除规定，再按照相应的税率计算应纳税额。这种税制最符合支付能力原则或量能课税原则，能有效防止纳税人避税，同时有利于减少由于重复扣除费用所带来的税负不公平，也有助于个税发挥经济的“自动稳定器”的功能。其次，通过以家庭为单位的联合申报制度来实现税收公平。比如美国以家庭为单位的个税就对扩大中等收入比重产生了重要影响，它考虑到了家庭成员的实际情况和总收入水平，需要赡养和抚养的人数等，能有效实现税收公平，并肯定了家庭劳动的价值，有利于将家庭劳动纳入社会分工的大系统中。再次，国外通过以个税为主，财产税、遗产税、社会保障税等直接税为辅的税收调控体系来充分发挥各税种的协同效应，切实降低低收入群体的税收负担，减少代际之间的财富传递，鼓励捐赠和投资，防止财富过于集中，从而更科学地调节收入分配。另外，发达国家直接税占比较高，能有效形成居民税收的累进效应，而大部分发展中国家的间接税较多，间接税占比远高于直接税占比，对居民收入来说表现出来的就是税收的累退性。而只有较高的直接税占比才有助于调节收入分配差距，所以要想有效发挥出税收对收入的调节作用，需要大幅提高直接税占比。最后，发达国家通过完善的税收征管制度来有效防止偷漏税。在税制合理设计的基础上，只有健全的税收征管制度才能真正让税收发挥出收入调节作用。比如通过设立单一的纳税账号并将家庭所有收支均纳入此账号，再通过信息技术进行查证。发达国家还对偷漏税行为进行严格处罚甚至刑事处罚，并对纳税行为进行事后抽查，以加强监督。

根据如上的诸多启示，笔者认为导致累进的个税对我国收入差距的调节很有限的主要原因和问题在于：

（1）间接税存在“逆调节”效应。虽然增值税、消费税等流转税不直接影响居民的收入，但会增加居民在消费商品劳务时的税收负担。比如增值税，其税负转嫁程度取决于商品的需求弹性，弹性越小的商品，转嫁到消费者身上的增值税税负越高。对低收入者来说，消费生活必需品比重较高，而高收入者消费奢侈品比重较高，这就使得低收入者比高收入者承担的增值税更重。而目前我国增值税占税收收入的比重很高，所以增值税扩大了人们的福利差距。

（2）税收结构失衡。据财政部公布数据，2012年仅国内增值税（其中75%的增值税归中央，25%归地方）就占到税收收入的26.3%，所有间接税加起来能占到税收收入70%。^[20]而间接税会对收入差距产生巨大的逆向调节作用，严重抵消了占比30%的直接税所能对收入差距起到的调节作用。并且目前我国还没有开征财产税和资本利得税，个税也只能调节收入，而不能调节财富存量，所以收入差距调节功能很差。

（3）税制模式依然是分类征收。我国实行按所得税来源分类征收的模式，但目前纳税人众多且较分散，收入渠道也多样化，收入来源日趋复杂，实行分类征税模式就容易造成不同纳税人、不同支付方式和不同所得项目之间的税负不公平。

（4）税收征管不健全。我国收入申报不完善，纳税人的一些收入项目难以准确计算，并且未能激励纳税人如实申报。高收入者的收入隐蔽性高，其工薪外收入很难被监管到，容易造成税收损失。《税收征管法》规定，对偷税处罚仅为不缴或少缴的税款50%以上5倍以下的罚款，纳税人偷税成本低。由于缺少统一的个税信息管理系统和统一的税号，也使得偷漏税行为难以被发现。

当前对收入分配改革的推进正处于相关措施的深化和细化阶段，而我国的税收因为种种原因无法调节收入差距，需对此予以高度关注。只有推进和做好税制改革，才能有效发挥出税收对于收入分配差距的有效调解作用，才能完善整个社会的再分配攻能，才能真正优化收入分配结构，尽早全面建成小康社会。