上海城乡居民收入分配变动趋势与政策选择

上海城乡居民收入分配变动趋势与政策选择_收入分配与社会公平

专题二　上海城乡居民收入分配变动趋势与政策选择

一、“十一五”时期上海城乡居民收入增长及分配变迁的成就

（一）城市居民收入水平稳步增长，结构趋于优化

过去的五年，上海经济社会取得的各方面成就令人瞩目。一方面，不断优化产业结构，持续保持整体经济高速增长；另一方面，积极转变发展模式，使城市发展由形态扩张进入到功能提升的过渡阶段。这种转变也同样体现在城市居民收入水平的增长质量：不仅总量稳步上升，内在结构不断改善。

自2006年以来，上海城市居民人均可支配收入始终保持2万元以上，从2006年的20 668元至2011年的36 230元，增加了15 562元，年均增长率达15%（见表1）。

与同期全国城镇居民人均可支配收入水平相比，上海的同类指标始终处于高位。1985年全国城镇居民人均可支配收入为739.1元，上海为1 075元，绝对值倍数为1.33；至2011年，两者间的倍数已扩大到1.66（见图1）。另外，就全国范围而言，上海依然是全国城镇（市）居民人均可支配收入水平最高的城市，位列北京（32 903元）、浙江（30 970元）、广东（26 897元）、天津（26 920元）^[1]之前。

在总量保持持续稳步增长的同时，上海城市居民收入的结构也不断改善，由传统的工资性收入为主向多元化收入来源的特征转变。1980年，工资性收入在上海城市居民人均可支配收入中的比重高达86.6%，财产性收入、转移性收入几乎为零。至2011年，工资性收入比重为

图1　上海与全国城镇居民人均可支配收入水平比较

67.5%，转移性收入为25.3%，经营性收入、财产性收入虽然占比依然不高，但呈现出明显的上升趋势，分别为5.5%、1.7%。这一趋势在“十一五”时期表现得尤为明显（见图2）。

图2　上海城市居民人均可支配收入构成变化

（二）农村居民收入增长明显，“反哺”效应初现

伴随着“十一五”城市支持农村、工业“反哺”农业政策措施的贯彻落实，上海都市型现代化农业的发展战略进入全面建设期。在这一阶段，广大农民作为经济建设的直接参与者，在见证农村发展取得巨大成就的同时，多渠道拓展收入来源，收入水平不断提升，分享到增长带来的溢出效应。

上海农村居民人均可支配收入在1990年为1 665元，进入“十一五”时期后增至9 213元，到2011年达15 644元。从2006年到2011年，农村居民可支配收入增加了6 431元，年均增长率为14.0%，继续保持较快的增长势头（见表2）。

表2　上海农村居民家庭人均可支配收入构成（1990—2011年）

数据来源：本表数据为农村居民家庭收支抽样调查资料，由国家统计局上海调查总队提供。

图3　上海与全国农村居民人均可支配收入水平比较

自1990年以来，上海农村居民可支配收入的绝对值始终高于全国平均水平，1990年全国农村居民可支配收入为686.3元，上海为1 665元，两者间的绝对值倍数为2.43，2005年上海农村居民可支配收入与全国的平均水平差距拉大至2.57倍，整个“十一五”时期两者比值始终维持2倍以上，并未出现收敛。

从结构看，上海农村居民可支配收入的渠道不断拓展。1990年，工资性收入及家庭经营纯收入构成了64.0%的收入来源，是收入的主要组成部分。“十一五”时期上述特征发生了明显的变化，2006年工资性收入在农村居民可支配收入中的比重为74.8%，家庭经营纯收入却显著下降至8.3%，同期财产性和转移性收入则呈现出增长趋势，升至16.9%，至2011年，财产性和转移性收入的所占比重进一步上升至27.3%（见图4）。就实践层面而言，这样的一降一升趋势恰好反映出该段时期上海积极推进都市型现代化农业发展及城市“反哺”农村政策所带来的再分配效果。

图4　上海农村居民人均可支配收入构成变化

（三）社会保障体系大范围覆盖，制度日益健全

经多年发展上海社会保障网日趋完善，至“十一五”期末已初步建成基本保险、补充保险、社会救助相结合的社会保障体系，涵盖养老、医疗、失业、生育等多个方面，实现对城镇所有劳动者及其各种就业状态的全覆盖，各项配套制度日益健全。

2005年上海市“城保”、“镇保”、“农保”的参保人数为946万，外来人员参加“综保”的人数为248万，农民工211万。至2011年末，全市参加城镇基本养老保险、医疗保险、失业保险的人数分别1 290.88万人、1 342.06万人和604.22万人。^[2]农村社会养老保险制度和老年农民政府托底养老补贴政策进一步完善，年内纳入养老保障体系的农民新增15.9万人。有58.87万本市普通高等院校学生纳入基本医疗保障覆盖人群范围；医保综合减负45 725人，减负总金额21 933万元。^[3]

在社会保障范围不断扩大的基础上，相关部门也积极做好政策出台后的跟踪和评估工作，并通过对一些已出台的基本保障政策的修正和微调，让部分处于政策边缘的困难群体享受到了政策的阳光。

近几年来，在不少涉足社区管理的社会保障和社会服务的热点领域，上海市各级政府部门都已开始探索把一些事务性、服务性工作逐步从政府职能中剥离出来，力争形成一种社会化、市场化、制度化的政府购买民间组织服务的方式和模式。如今，社区服务平台、社区卫生服务、养老助老、文化健身、促进就业、助残扶残、家政服务等方面，政府部门购买民间组织服务的实践已经屡见不鲜。例如，闸北区临汾路街道成立民办非企业单位性质的社区事务工作站，委托其承担原来由居委会承担的民政、计划生育、社会救助等工作，这样既提升了社区管理的专业服务质量，也为街道节约了30余万元行政成本。

由此可见，不论是上海市社会保障体系的深度还是保障范围，都已经日趋完善，并稳居全国前列，对全国其他省市的社会保障体系的建设起到良好的示范性作用。

（四）保收入政策直系民生，构筑最低安全网

上海在保障全民收入水平方面始终处于领先定位，从全国最先确立最低工资制度，到进入“十一五”后最低工资制度、城镇及农村最低生活保障、老年农民托底养老补贴、特殊救济对象定期定量补助、城乡重残无业人员生活补助等综合性安全网的构建，保收入政策始终是上海改善民生的重中之重。

1993年，上海开始在全国率先实行最低工资政策，当年制定的最低工资标准是以上年度本市困难职工家庭的实际消费支出为依据，同时考虑到劳动者本人参加社会劳动的需要，最终确定了210元的数额。这一计算方法基本符合当时的实际情况，1993年最低工资占当年社会平均工资的比率为44.6%，而国际通常的比例大致为40%—60%。经过19次调整，2012年上海的最低工资已达到1 450元，小时最低工资标准提高到12.5元，绝对金额位居全国第一（见表3）。

表3　上海市最低工资历次调整情况

资料来源：《上海市统计年鉴》1994—2012年，沪劳资发〔1993〕48号，沪劳综发〔1994〕47号，沪劳综发〔1995〕22号，沪民救〔1996〕16号，沪劳综发〔1997〕27号，沪劳综发〔1998〕22号，沪劳保综发〔1999〕37号，沪劳保综发〔1999〕69号，沪劳保综发〔2000〕55号，沪劳保综发〔2001〕45号，沪劳保综发〔2002〕36号，沪劳保综发〔2003〕31号，沪劳保综发〔2004〕30号，沪劳保综发〔2005〕24号，沪劳保综发〔2006〕29号，沪劳保综发〔2007〕31号，沪劳保综发〔2008〕23号，沪人社综发〔2010〕21号，沪人社综发〔2011〕24号，沪人社综发〔2012〕18号。

①此数据为职工平均工资（年）除以12所得。

此外，上海在提高城乡最低生活保障、公益性岗位从业收入水平方面也居于全国领先水平，对于低收入群体生活的改善起到了明显的促进作用。2012年，城镇最低生活保障标准从2011年的每人每月505元提高到570元，农村最低生活保障标准从每人每年4 320元提高到5 160元。同时针对城市住房问题，上海市放宽廉租住房保障对象准入标准，进一步扩大住房保障覆盖面，住房保障体系进一步完善，2012年新开工建设和筹措各类保障性住房16.7万套，1 292万平方米，同年竣工9.75万套，687万平方米。^[4]

二、当前上海城乡居民收入分配存在的主要问题

（一）劳动者收入比重上升缓慢，滞后经济发展水平

提高“两个比重”是党中央在十七大报告中对改善全体居民收入条件，缩小贫富差距的具体方针和要求，关系国民经济发展全局。但就现阶段国情而言，“两个比重”偏低现象的产生并非一朝一夕，而是内生于我国长期以来形成的投资主导、政府推动型经济发展模式。整个“十一五”时期，这一现象并未得到明显改观，即使对于全国经济最发达的城市上海而言也同样如此。

在初次分配领域，上海劳动者报酬的比重自“八五”期间就达到35.5%的平均水平，此后始终维持稳定，进入“十一五”时期后达到36.2%；2011年，劳动者报酬为4 922.6元，在全市生产总值中的比重约为40.2%（见表4）。

表4　上海市生产总值收入法构成

资料来源：《上海市统计年鉴（2012）》。

在这30多年间，上海的GDP保持年均10.6%的高速增长，而劳动者报酬在GDP中的比重却没有得到相应的提高（见图5）。同时从2001年开始，营业盈余在生产总值中的比重趋于上升，至2004年达到2 722.07亿元，所占比重达33.7%，后来才缓慢降低。即使考虑到做大蛋糕的总体效果，但至少间接反映出上海30多年来“重资本、轻劳动”的经济发展方式并未得到根本性的改变，劳动者作为生产的参与者并未分享到经济增长的实惠。

图5　上海市生产总值收入法构成（1978—2011年）

再分配领域个人所得占生产总值的比重的下降趋势则更为明显。1990年，上海市个人所得在生产总值最终分配中占41.8%，相对比例较为符合我国国情。“十五”时期开始个人所得比重急速下降，至2005年37.9%。进入“十一五”时期后，逐年下滑，至2007年跌入谷底，个人所得为4 631.12亿元，所占GDP比重仅为37.1%，然后开始逐步回升（见表5）。

表5　上海市生产总值最终分配构成

资料来源：《上海市统计年鉴》2011年、2012年。

图6　上海市生产总值分配（1990—2011年）

与个人所得在最终分配中的比重下降形成鲜明对照的是，政府所得所占份额在2001—2009年呈现出明显的上升趋势，2009年该数值达到了35.2%。企业所得所占份额则从2004年开始迅速下降，到2010年跌至23.8%。从实践角度而言，这样的比例变化恰好反映出在当前上海经济社会各项建设事业中，政府依旧在其中扮演着极为重要的角色，个人所得比重的大幅提高难于在短期内实现。

（二）城乡居民收入水平差距显著，且存在拉大趋势

伴随着改革开放的深入及社会主义市场经济体制的逐步健全，均衡发展、科学发展日益成为当今各项工作的重点，由此经济建设的重心也逐步从生产力水平较高的城市转向农村。但不可否认，当前农村发展依然面临诸多困难，其中城乡收入差距拉大即为其中重要的一环，这一问题对于经济发展水平最高的上海而言也同样棘手。

“八五”时期上海市城市和农村的居民可支配收入倍数维持在1.24—1.71，总体而言差距并不是非常明显。到了“九五”时期，除个别年份外总体差距相对保持平稳，在1.68—2.11波动（见表6）。但进入“十五”时期以来，城乡居民收入差距明显上升，绝对值倍数始终维持在2.22左右，比“八五”期间增长了46.6%。至“十一五”时期，这一差距拉大的趋势并没有收敛，2007年至2011年上海市城市与农村居民可支配收入绝对值倍数均维持在2.3以上。

表6　上海市城乡居民收入差距

（续表）

资料来源：《上海市统计年鉴（2012）》。

图7　上海市城乡居民收入差距图

上海城乡居民收入差距还表现在增长速度上。从“八五”时期到“十一五”时期除1995—1997年、2002年、2005年及2009—2011这几个年份之外，城市居民可支配收入的年增长率均高于农村，近年来城乡之间的收入差距维持在较高水平（见图7）。

（三）城市居民收入差距未见缩小，低收入群体值得关注

改革开放之初，上海城市居民可支配收入的基尼系数只有0.11，但是到了20世纪90年代中期，基尼系数一下子跃到了0.2以上。此外，随着上海经济的高速发展，收入差距也随之不断扩大，至2008年，这一指标已经达到了0.297，虽然依然低于全国的平均水平，但形势不容忽视（见表7）。

表7　上海城市居民可支配收入的基尼系数（1978—2008年）

资料来源：根据2000—2009年间《上海统计年鉴》及统计公报相关数据计算整理。其中*由于缺乏原始数据，故为估测值。

这种趋势在有关不同收入群体可支配收入的比较中也得到了进一步的检验（见表8、图9），但内部差距却越来越大，分别比较低收入户和高收入户在2000年至2011年间的收入情况可以发现：前者2000年时人均可支配收入为6 840元，后者为19 959元，绝对值差距13 382元，绝对倍数为2.9。2011年，低收入者的可支配收入虽然增至17 206元，但相比于高收入者70 067元的收入水平，绝对值差距拉大至52 861元，绝对倍数增至4.1。

图8　上海城市居民高低收入组差距（1999—2011年）

从趋势看，不同收入组间的差距更为明显。自2001—2011年，高收入组的年均增长率为12%，个别年份甚至达到了17%以上，上升幅度最为显著（见图9）。相对而言，低收入组的年均增长率低，维持在10.5%的

图9　上海城市不同收入组分配差距（2000—2011年）

水平，但进入“十一五”时期增势明显，年均增幅约12%。但对于低收入组而言，收入的增长非常缓慢，年均实际增速不足9%，低于其他收入组。尤其在2001—2003年，低收入组的年增长率非常低，2002年甚至出现了负增长。2006年以来这样的趋势有所好转，年均增长率近14%，但依然与中等收入组和高收入组的收入存在很大差距。

（四）不同行业人员报酬水平参差不齐，收入固化特征凸显

近些年，上海居民收入差距还体现在不同行业间从业人员的报酬水平上。2011年，平均报酬最高的前五位分别是金融业，电力、燃气及水的生产和供应业，采矿业，文化，卫生，分别达到了167 173元、99 457元、95 958元、90 704元、90 142元（见表9）。而最低的后五位为建筑业，农、林、牧、渔业，住宿和餐饮业，娱乐业，居民服务和其他服务业，平均报酬仅有38 925元、31 765元、30 436元、27 731元、23 242元。其中，前五位的报酬与全市整体行业平均水平的倍数均在1.7以上，而后五位的比值则均低于0.8。

表9　上海从业人员平均报酬比较（2011年，2008年，2006年）

（续表）

资料来源：《上海市统计年鉴（2012）》。

“十一五”时期以来，高报酬与低报酬行业间的次序并无明显变化，反映出收入水平分布的固化特征。2006年靠前的金融业，信息传输、计算机服务，采矿业，电力、燃气及水的生产和供应，科学研究、技术服务和地质勘查，卫生依旧在2008年占据了前十位，只是内部次序有所调整。而在报酬较低的住宿和餐饮业，农、林、牧、渔业，居民服务和其他服务业，在2008年、2011年也都排在了末尾。

尤其值得注意的是，“十一五”时期以来行业间报酬水平的差距正呈现出拉大的趋势。2006年，报酬最高的金融业与最低的居民服务和其他服务业之间的绝对值倍数是4.1，至2008年已拉开至6.4，到2011年进一步增加至7.2。这一特点并非个别现象，2011年排名前十行业从业人员报酬与全市行业平均水平的倍数普遍比2006年、2008年更高，同时排名后十行业的比值普遍出现了降低，充分表明高低行业从业人员的报酬差距正在扩大。

（五）个人所得税收效甚微，再分配手段调节力度还需加强

政府，作为“看的见得手”，在市场经济运行中履行调控经济、稳定社会的基本职能，具体到收入分配领域，通过税收等手段合理调节收入差距更是政府工作的重点，其中尤以个人所得税改革最为引人注目。

从2005年国家税务总局调整个人所得税法，“将工资、薪金所得减除费用标准提高至1 600元”调整到2006年“12万元以上得纳税人”自行申报纳税等新政策的出台，再到2008年执行的2 000元费用扣除标准，“十一五”期间政府对于收入问题关注及调整力度不可谓之小，到了2011年，个人所得税费用扣除标准又进一步调整为3 500元。然而，从实际推行的效果看，收入差距的调节效果并不明显，甚至出现了工薪阶层反成为个人缴纳主体的“靠穷人缴税”现象，与制度改革初衷大相径庭。

与全国相比，上海的情况更为特殊，体现在纳税主体方面，除了本地户籍人口，还包括部分流动人口，且分布不均，给征管带来了一定的难度。另就课税对象而言，现行个人所得税法中的课征对象是用正列举方式界定的11类所得项目^[5]，虽然从内容上已将现实生活中的捐赠收入、股票交易收入、个人房屋出售收入列入了利息所得、财产转让所得等类别中，但在具体实施中通常以“优惠减免”、“暂不征收”的方式予以操作；另一方面，由于我国的收入监控体系尚未建立，除工薪所得部分外，其他的课征对象基本处于“失真”状态，使工薪阶层的“工薪所得”成为个人所得税的主要来源。

此外，上海的社会保障体系及政府转移支付制度固然走在前列，但在调节效果、政策长期性、制度公平性方面还有所欠缺。尤其作为国际性大都市和全国经济社会发展的排头兵，如何迎难而上，科学处理好农村人口、流动人口的收入和生活保障问题，也是上海当前亟需解决的问题。

三、“十二五”时期上海城乡居民收入增长与变迁的宏观背景和条件分析

（一）上海经济发展趋势预测及收入增长

作为收入分配的根本来源，经济发展水平的高低对于居民收入水平的提高有着极其重要的意义，不仅直接关系到收入份额的大小，其增长速度更是与居民收入差距的变化趋势紧密关联。从某种意义上而言，经济发展是收入问题的基础所在。

上海经济除要坚决贯彻落实中央“稳增长”、“调结构”、“促转型”的统一部署外，还面临来自内部发展目标、发展动力、发展条件等诸多方面的机遇与挑战。从积极方面的因素看，主要有以下几点：一是世博效应引发的会务、餐饮、娱乐、休闲、旅游等服务业联动发展机遇；二是中央加快转变经济发展方式方针下城市转型、产业升级的机遇；三是国家大力促进城镇化和服务业发展带来的扩大内需机遇；四是国家调整开放性战略背景下拓展国际金融业务带来的国际金融中心机遇。

就上海发展的挑战而言，体现在如下两个方面：一是投资储备项目不足，投资增长缺乏后劲。突出表现在后世博期，随着大规模投资高峰过后，世博效应递减，寻找新的增长动力是上海面临的最大考验。二是政策调整的不确定性，造成资本市场、房地产市场波动。在外部资本市场流动性加剧，国家贸易保护主义抬头；国内经济亟待发展方式转型，优化产业结构调整的后危机背景下，中央政府在今后一段时期将更加注重对股市、楼市两大民生领域的政策调控。

结合上述多方面因素，对于上海“十二五”，乃至更长一段时期的经济发展持谨慎乐观的预测，年均增长率维持在8%—8.5%的水平，更重要的是经济发展方式转变的推进，由注重总量到内涵式发展衍生，这对于提高居民生活水平，缩小贫富差距将起到积极的影响。

（二）“四个中心”建设对收入分配影响

“四个中心”建设从根本上说是上海站在更高的起点、以更远的目标，践行中央对上海改革开放排头兵角色定位的具体表现。这一目标完成的最终效果除体现在上海未来“经济、金融、贸易、航运”四大中心体系的建成及运行，更重要的是还需统一于科学发展观以人为本的本质要求，落实到全体居民收入水平的提高，生活质量的改善。

目前上海正积极推行“国际金融中心”和“国际航运中心”建设，各方面工作正紧锣密鼓的推进。金融中心领域方面，上海证券交易所主板市场拟在开设“国际板”方面予以突破，吸收境外企业在国内资本市场融资；与股指期货、国债期货相关的论证工作也正加紧进行，争取早日在期货交易所推出。此外，积极扩大金融市场开放度，加快人民币金融产品开发和试点。在建设国际航运中心领域，上海市政府拟构建航运综合试验区，将免营业税、运港退税、中资方便旗等政策纳入其中，全面提升上海国际航运中心的软环境。

从长远角度而言，“四个中心”建设是经济高层次发展的结果体现，有助于居民收入的提高及贫富差距的缩小。但就发展阶段而言，这一过程的实现无法再短期内完成，尤其对身处发展中国家的上海而言，国际金融中心的建设还处于最为初级的体系构建阶段，远未达到相应金融功能的正外部效应释放期，作用于收入分配环节所带来的必然是贫富差距的拉大。这种对收入分配的负外部性也同样体现在国际经济、贸易、航运中心的建设过程中。

（三）上海发展转型郊区新城发展和空间结构转型对城乡居民收入分配的影响

城乡居民收入之所以形成差距，关键还在于经济发展水平的非均衡性。城市在工业化进程中通常都会集聚大量资本、劳动力资源，充分服务于本身经济的增长，久而久之产生极化效应，在造成城市和农村经济发展不平衡的同时，也使城乡居民之间的收入差距愈发拉大。从统筹发展的角度说，协调城乡发展既是基于经济总量的提高，更是着眼于缩小城乡之间居民收入差距，构建和谐社会。

具体到上海而言，郊区新城建设和空间结构转型是统筹城乡发展的具体实践。“十二五”时期，上海市政府已明确要将其作为转变经济发展方式，推动经济增长的重要抓手：在规划布局上，加快建设以郊区新城为区域节点的轨道交通体系，促进人流、物流、资金流集聚以形成集聚效应；在增长动力上，引导社会事业资源向新城集中，在直接带动区域服务业升级的同时为先进制造业集聚提高配套，协同发展；在开发机制上，以政府规划、政策引导拉动社会资金投入的模式，扩宽筹资渠道，推进郊区新城建设。

虽然上海各个区县的发展水平参差不齐，定位目标不尽相同，但就整体上海郊区新城建设和空间结构转型发展的进程看，各项工作正大力推进，部分县区的居民收入水平增长速度已基本赶上或超过市区，充分体现其对缩小城乡差距的收敛效应，可以预见这种缩小效果还将由点及面，最终趋于均衡。

（四）产业结构转型即发展服务经济对收入分配的影响

服务经济对收入分配的影响体现在两个层面：从直接效应角度而言，服务业的充分发展有利于创造就业机会，为居民收入来源提供多种渠道，提高劳动者收入水平；基于间接效应角度，服务业发展水平的高低影响到市场交易成本的多少，尤其体现在大多数发展中国家而言，服务业的短腿使其为保持国际竞争力，通常大幅压缩制造成本，最终又转移到劳动者身上，进一步压低工资，造成贫富两极分化等问题。

上海当前的产业结构已进入非常关键的转型期。虽然全市早已部署优先发展现代服务业、先进制造业，但在近几年的实际经济运行中传统工业依旧占据着大部分的份额。2011年全市第三产业占上海市生产总值的比重为58%^[6]，服务业内部不平衡问题显著，房地产、金融业对全市经济增长的贡献率依然很高，其他与生产服务相关的交通运输业和信息传输，计算机服务和软件业则持续低迷，缺乏增长的后劲。

基于全市角度而言，如何结合当前宏观经济背景，把握发展机遇，主动推进产业结构转型，大力发展服务经济是实现上海居民收入水平提高，缩小差距的关键。

（五）相关法律法规对收入分配的影响

在市场经济环境下，经济效率提升的一个重要前提是相关制度的健全和完善，尤其对于涉及初次分配、再分配的居民收入而言，一套规范的法制体系是从基本制度层面维护和保证收入分配机会公平、调节公正、运行公开的基石。

当前国家针对国民经济发展中出现的某些问题出台了一系列法律法规，旨在规范市场，为其在资源配置环节中发挥最大效能提供健康环境，而从收入分配角度而言，实质也是为了缩小差距，促进社会和谐提供制度规范和保障。特别在我国实际的经济活动中，贫富差距拉大的原因有相当程度并非出自资源禀赋差异所形成的技能差异，而是源于相关法律法规尚不规范、缺位所致，由此导致大量机会不公，权力寻租、过高垄断收入等现象的发生。由此可见，相关法律法规保障对于弱势群体社会权益及收入提高而言意义重大。

2008年实施的《就业促进法》及《劳动合同法》直面社会低收入群体，在促进就业机会、公正权益方面为其提供法律保障，逐步推动全体社会成员机会公平的实现。同年通过的《反垄断法》不仅填补了长久以来中外企业在我国如何规范化、合法化兼并收购领域的空白，更是对部分垄断行业存在的过高收入现象产生了制约效果，有利于在一定程度上遏制社会两极分化局面的形成。除此之外，《城乡规划法》的出台则着眼于城市和农村的协同发展问题，从统筹协调发展的全局合理规划城市和农村的经济发展路径，缩小两者之间的经济发展差距，同时也将会对城市和农村居民收入水平的提高、共同富裕起到积极的效果。

四、推进上海城乡居民收入分配公平公正的若干思路和配套政策建议

推进上海“十二五”收入分配制度改革的核心将是坚持科学发展观，树立公平正义的理念，规范收入分配秩序，促进收入流动，完善公共政策，建设和谐城市。同时，一步发挥公共政策和社会政策的积极作用，围绕公平正义与和谐城市的目标，协调市场、政府、社会在分配领域的职能，理顺一、二、三次收入分配关系，形成比较合理的收入分配格局，建立效率、透明、公正、合理的收入分配体制和政策框架。

（一）基本思路

1.加快经济发展，提升居民整体收入水平

经济发展是收入增长和收入分配的基础和来源。尤其全国经济排头兵的上海而言，如何在现有水平上继续保持上海经济长期、健康、持续的发展，将“蛋糕”做大、做实，不仅直接关系到城市功能转型，科学发展的实现，归根结底是为了提高全体居民的收入水平和生活质量，促进社会和谐。

具体而言，应积极贯彻科学发展观，转变经济发展方式，全面促进经济发展，同时加大激励创新力度，为收入总量水平的提高、收入来源渠道的多元化提供基础性保障，将中央提出的两个提高：“居民收入在国民收入分配中的比重，劳动报酬在初次分配中的比重”率先落到实处。

2.优化结构转变，理顺投资—消费关系

从传导机制而言，收入分配不仅取决于经济发展的最终结果，更与其发展方式及内在结构密不可分。传统粗放型的经济增长模式不仅会带来重投资、高污染等经济失衡弊病，体现在收入分配领域必然会形成资本所得挤占劳动所得的现象，从长期看收入差距的拉大成为必然趋势。

基于上述问题，改善居民收入水平、缩小贫富差距的一个重要环节就是要优化产业结构，理顺投资一消费关系。这一思路不仅与上海当前转变经济发展方式，培育全新经济增长动力，优化结构调整的宏观发展战略相互吻合，更是在未来一段时期从根源上改善居民收入分配，提高收入水平、缩小差距的重中之重。

3.有效政治参与，引导和谐分配观

收入分配问题主要涉及初次分配和再分配两个层面。初次分配应当强调效率目标，注重发挥市场对收入分配的基础性调节作用，注重发挥收入分配对资源配置的引导和激励作用，从而推动经济增长，但同时政府部门也要重视营造机会公平、平等竞争的市场环境。再分配应当强调社会公平，发挥收入分配对社会稳定的保障作用，但政府在推行社会公共政策时也需要讲求效率。初次分配与再分配统一的实质就是收入分配中公平和效率的和谐统一。从初次分配与再次分配的相互关系来看，在市场经济条件下，首先要发挥市场在收入分配调节中的基础性作用，解决收入分配中的主要问题。再次分配作为弥补市场缺陷的重要手段，政府应发挥更加积极的调节作用，维护社会公平。

要以转变政府职能为突破口，引导和谐分配观，进一步界定收入分配领域中政府与市场的合理界限，退出“越位”领域，进入“缺位”领域。一方面充分发挥市场在调节收入分配方面的基础性作用，逐步减少行政权力直接干预市场的机会。另一方面，必须明确政府是加强社会管理和维护社会公平的主体，政府要在行使基本职能时妥善协调和兼顾社会各方的利益，通过加快形成比较完善的税收体系、社会保障体系、公共财政体系进行科学合理的二次调节，缩小贫富差距。

4.整顿分配秩序，提供制度保障

在市场竞争环境下，存在一定的收入差距有其合理性和必然性，特别是在体制变迁和社会转型过程中，这一现象更加明显。由于资本、管理、技术和人力资本等要素的不同贡献所造成的合理收入差别，应当予以鼓励和保护；对由于权力因素、垄断因素、机会不均以及腐败等非法因素导致的不合理收入差距，应当予以消除。

因此，收入差距本身不是主要的问题，关键是整顿分配秩序。尤其是对于不合理的收入差距，必须突破制度性和结构性的障碍，通过体制机制的创新，营造一个公正、公开、公平的市场经济环境，确保每个人都能够凭借自己的努力获得高收入的平等机会，从而加快不同收入阶层之间的收入流动，缓解收入不平等产生的社会压力，逐渐改善收入分配关系。

（二）配套政策

1.加大公共教育投入，缩小人力资本差异

上海作为人均GDP超过1万美元（中等发达国家水平）的地区，应逐步推进经济发展由“量”到“质”的转变，加大对公共资源，尤其是公共教育事业的财政投入力度，以提高全社会智力资源的共享程度，降低知识门槛，减弱人力资本差异在代际之间的马太传导效应，全面实现全球现代化大都市的发展目标。

2.推行个人账户试点，动态监测收入水平

按照中央对浦东综合配套改革实验区的要求，可考虑首先在一定区域推行个人账户试点。例如结合居住证制度的推行，以居民身份证号码为个人识别号，将个人工资、薪金、福利、社会保障、纳税等内容都纳入该账户，以实现对该部分人群收入的动态监测。

3.完善税制体系，充分发挥再调节效能

坚持财权与事权相统一的原则，进一步完善政府对再分配调节力度，发挥税收以及转移支付对收入的调节作用，加强对高收入的调节。以个人所得税制改革为重点，加大对过高收入者的调节力度，以充分发挥再分配效能，同时完善消费税、遗产税制度建设，共同调节收入差距。

4.健全社会保障制度，构建社会安全网

上海应着眼于高标准、高起点，进一步完善公共教育、公共卫生、住房保障、医疗和养老保险制度，健全社会救助体系，形成人人有对应的适宜的社会保障制度的目标，发挥社会公共政策对收入分配的调节作用。同时要逐步将来沪从业人员纳入社会保障体系，使社会保障的覆盖从户籍人口延伸到常住人口。建立科学合理的社会保障线动态调整机制，切实保障城乡贫困人口的基本生活。发挥社会组织以及非政府组织（NGO）等的积极作用，营造三次分配氛围。

5.加快农村市场开拓步伐，建立农民增收的长效机制

以上海郊区新城建设为契机，加大财政资金对农村发展的支持力度，大力发展并开拓农村市场，加快农村基础设施、社会配套设施等项目的建设。积极推进大型产业基地、大项目与新城和中心城市的联动发展，继续大力加快农村劳动力非农转移。加快郊区第三产业的发展，通过政府部门购买服务等途径，增加农村就业岗位，增加农民的非农收入。通过发展农村经济，建立农民增收的长效机制，从根本上为农民收入的提高提供动力源泉。

【注释】

[1]数据来源：《中国统计年鉴（2012）》。

[2]资料来源：《上海统计年鉴（2012）》。

[3]资料来源：2008年上海市国民经济和社会发展统计公报。

[4]资料来源：《2012年上海市国民经济和社会发展统计公报》，http：// www.sei.gov.cn/ ShowArticIe.asp？ArticIeID= 229391。

[5]按照当前的个人所得税法，征税对象即以下11类：工薪所得、个体户所得、承包承租经营所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、利息所得、财产租赁所得、财产转让所得、偶然所得、其他所得。

[6]根据《上海统计年鉴（2012）》的数据计算所得。