扶贫移民是指将居住在生态环境恶劣、生产生活不易、交通不便的农村居民搬迁至交通、耕地、气候和生态环境等生产生活相对容易地方的一种迁居方式，其实质是生态移民。生态移民最早是世界观察研究院（World Watch Institute）的Lester Brown于20世纪70年代提出的（税为等，2012）[52]，被称为“环境难民”，1985年，联合国环境署（UNEP）的研究员Essam EI-Hinnawi首次对“环境难民”进行了定义：“由于显著的环境崩溃导致人们生活质量受到严重的影响，甚至生存受到威胁，从而不得不选择迁移的人，这种迁移可以是短暂的，也可以是永久的”。英国环境学家Noman Myers则进一步认为，环境难民是由于干旱、土壤侵蚀、荒漠化、过度砍伐森林等环境问题，结合人口压力、贫穷等社会经济问题，致使其生计问题得不到保障的人。为了避免“难民”这个词带来的争议，联合国难民署（UNHCR）2007年提出了环境迁移人（Environmentally Displaced Persons），即“由于不利环境、生态和气候变化，导致人们的生命、生活及自身财产受到严重威胁而不得不离开原生存地的人”，以示与其他原因造成的难民的区别。
自20世纪80年代以来，我国即开始在广大西部地区实施有步骤的、规模较大的生态移民，重点将一些居住在气候恶劣、自然条件较差、生态环境脆弱的居民，在政府主导下，搬迁到易于居住、生产的地区。甘肃的生态移民始于1983年，移出地为定西、白银、陇南、临夏等市。移入地有两种类型，一种是跨市移民，主要是省内的河西地区的嘉峪关、酒泉、张掖等市；另一类是地区内移民，主要是将本地区内的部分居民由原居住地移至地区内一些新灌溉区。移民的形式主要有“吊庄移民”和整户移民两种形式。前者指家庭户籍和居住地不迁，仅壮年劳动力异地劳作，所得收益归己，在劳作地仅有一所临时居住地的移民形式。整户移民是指包括户籍、住房、人口在内所有相关手续均迁入新的居住地，在新居住地分配承包地，原居住地的耕地收回。整户移民有整村迁移和意愿迁出农户以及投亲靠友等形式迁入等形式。
省委副书记、省长刘伟平2015年6月10日在全省精准扶贫精准脱贫工作会议上的讲话中，明确提出，全省贫困地区还有81.5万人需要易地扶贫搬迁。未来完成这一艰巨任务，有必要在反思甘肃生态移民经验和教训的基础上，提出新对策和新思路。
一、对甘肃生态移民的反思
甘肃的生态移民始于20世纪80年代中后期。在“两西”建设的二十多年，甘肃全省各种形式的生态移民近50万人，多数移民基本上实现了“1年安家、2～3年稳定、4～5年脱贫发展的预期目标”。但回顾二十多年的移民历程，在取得巨大成就的同时，也有一些值得反思的地方。
（一）故土难离情节
中国人受长期的文化影响，对家乡特别依恋。特别在甘肃，人们的故土难离情节尤为严重。移民是作为“少数人”进入到一个特定的环境中的，这个特定的迁入区有自己稳定的文化，移民迁入新的居住地，语言环境、生活方式、人际关系等发生突然变化，会遇到意想不到的麻烦和困难，移民很难在短时间内将自己的文化融入。加之迁移人口与迁入地群众的矛盾，迁入地群众抵触情绪等，使得移民“回家”的愿望在短期内难以消除，如果遇到其他一些困难，会进一步强化“回家”决心。
（二）移民资金投入不足
按照甘肃省不同时期的有关规定，财政对移民的投入包括两部分：一是移民安置补助费，主要包括房屋建设和搬迁安家补助；二是移民安置区农田水利配套、道路、供电等基础设施建设资金。根据有关调研资料，移民安置补助费多数仅为移民家庭实际支出的三分之一左右，这对本来就贫困的移民家庭是一个沉重的经济负担；移民安家落户后，农业生产投入、生活费用、教育费用等远远高于原居住地，加上搬迁初期土地产出率低等原因，群众会陷入再次贫困。在移民安置地，尽管国家已经投入大量的人力、物力为移民群众配套建设了水烧地、道路、供电、饮水、学校、卫生设施等，但按照国家的统一要求，实施移民搬迁，还需要群众自筹部分费用，这笔费用对于贫困地区的移民来说是难以负担的，因此，甘肃很多新移民地的设施根本达不到国家原定的设计标准。
（三）未来生态移民无处可移
甘肃总体状况是自然环境较好的土地极为有限，川水地区人口密度很大，新上水地区的移民迁入区一般人口相对集中，可分配的土地资源相对较少，早期移民能占先机，而后期的移民，人均可分的耕地就越来越有限，尤其是我国从2005年开始免征农业税，每种一亩地国家都要给予一定的补助，在移民村势必会出现土地紧张。随着甘肃生态环境建设力度的加大，原有的模式必然会出现生态移民无处可移的困境。
二、优化甘肃生态移民格局的对策
（一）科学划定移民外迁的区域
根据甘肃的实际，考虑按照降水量、耕地数量、耕地坡度、年积温等指标制定生态移民规划。按照这个思路，制定具体指标体系，认真调研六盘山区、秦巴山区和藏区这三个连片贫穷区的贫困人口的分布区域、数量等基本情况；以此为基础，确定移民的规模、制定移民的时间表。
（二）建立生态移民与城镇化建设相结合的机制
2014年3月，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出，“城镇化是现代化的必由之路，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手”。《规划》明确，各类城镇要健全农业转移人口落户制度，引导农业转移人口在城镇落户；稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障。
城镇是一个国家和地区的工商业、交通、金融和信息中心，城市的这些要素，决定农民在经济上要依赖城市，依赖工业和它的信贷水平，形成城市带农村的发展格局。随着城镇化进程，部分农民改变了自己的身份，一部分农民变成城市人，引起农村人口结构的变化。城镇化导致农村劳动力大量向城镇转移，使农村剩余劳动力得以释放。人力资源的释放，既减轻了农村的压力，又满足了城市对劳动力需求。城镇化的扩张，也向农村建设释放资金、技术、人才、信息资源。因此，将生态移民与城镇化建设结合起来，利用国家制定的财税、补贴、基本建设、教育培训、户籍制度等方面的各种优惠政策，优先将生态脆弱区的农民迁入中小城镇，为这些新迁入者提供基本生活设施、积极开展培训、创造就业条件，将他们融入新的环境，既减轻了原居住地的生态压力，也改善了这些贫困地区人员的生活和生产问题，为他们致富奔小康奠定了坚实基础。
（三）充分发挥政府职能作用
生态移民问题是综合了人口、资源、生态、环境、社会、经济的系统问题，涉及社会公正、公平、扶贫攻坚、利益冲突、少数民族利益、文化环境、生态环境等一系列有关经济社会发展中的重大问题。生态移民工程的受益者是全体国民及其子孙后代。因此，生态移民就需要政府强有力的领导、指挥、协调和控制。生态移民的主要成本也应该由政府承担。
1.提高补助标准
移民成本主要包括建房、搬迁、安家、耕地整治、水利设施、基本道路等六类。在认真测算实际移民成本的基础上，分区域、地段，制定合理的补助标准。使得移民不因搬迁而陷入新的贫困，能在新的环境里很快投入生产，依靠自身的力量改变贫困面貌。
2.加强培训，提高移民素质
移民大都来自贫困地区，在这些地区普遍存在教育水平低下的现象，教育落后又会导致贫困的恶性循环，将直接影响到人口的素质。因此教育是移民工作中的重点。为使移民适应新的生产生活方式的转变，提高移民的科学文化水平、劳动技术和形成新的择业生活观念就成了当务之急。要加大对移民地区义务教育的财政转移支付和硬件建设资金投入，完善移民地区义务教育管理体制，加快移民普及九年义务教育进程。大力发展职业教育，提高移民地区劳动者素质。通过多种方式向移民传授科学文化知识，并通过劳动示范、技术培训、生产组织体系等方式，提高职业技能，使移民尽快适应新的生产生活方式，提高生活水平，形成就业能力，逐步摆脱贫困走上小康之路。
3.处理好民族、宗教关系
一些生态移民的地区为少数民族聚居地区，生态移民不仅面临着经济社会的发展问题，还要处理好民族、宗教等特殊问题。移民在搬迁过程中，是作为“少数人”进入到陌生的地方适应新的生产方式和生活习惯、教派习俗，很难在短时间内将自己的文化融入。所以生态移民要“以人为本”，尊重少数民族的宗教信仰和民族生活习惯，选择适合其发展的模式，这种模式要满足生态恢复、脱贫致富和民族融合等多重目标。
总之，只要认真、具体、全面地落实省委省政府制定的“1+17”文件精神，预先科学分析出各地具体实施中可能出现的问题，提出预案性的解决途径和措施，动员、凝聚全省、全社会的各种力量，就一定能够克服困难，实现2020年全面脱贫、实现整体性小康社会建设的宏伟目标。
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【注释】
[1]中共甘肃省委甘肃省人民政府《关于深入实施“1236”扶贫攻坚行动的意见》.甘肃扶贫资料汇编，2013年9月17日，p13
[2]范小建.甘肃省领导干部“富民兴陇”系列讲座学习材料“关于扶贫工作的几个问题”.2015年6月，p2.
[3]王三运.在全省精准扶贫精准脱贫工作会议上的讲话.2015年6月9日，p18-29
[4]旱灾是由于降水时空分布错位造成的，水资源短缺是结构性的总量不足，鉴于甘肃贫闲区的产业结构以农业为主，在本研究中，我们用劳均水浇地面积来衡量水资源的多寡
[5]王文行.丝绸之路经济带甘肃河西走廊产业集群形成的探索研究［J］.甘肃理论学刊，2014（2）
[6]数据根据2012年永登、武威、金昌、张掖、酒泉和嘉峪关的统计年鉴计算得出
[7]甘肃省农牧厅.河西走廊制种业优势区域发展规划（2003—2007）.2004 ，p2
[8]郭凤燕.定西市中药材产业现状及可持续发展途径［J］.甘肃农业科技，2007（1）
[9]滕海燕.定西市中药材市场现状及营销策略［J］.甘肃农业，2009（4）
[10]李爱宗.大力发展中药材产业加快“中国药都”建设［J］.中国农业资源与区划，2011（8）
[11]甘肃农业年鉴2013年，p355
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[34]王三运.在全省精准扶贫精准脱贫工作会议上的讲话.2015年6月9日，p23
[35]刘伟平.在全省精准扶贫精准脱贫工作会议上的讲话.2015年6月10日，p2
[36]王三运.在全省精准扶贫精准脱贫工作会议上的讲话.2015年6月9日，p24
[37]中共甘肃省委办公厅甘肃省人民政府办公厅转发《省水利厅、省扶贫办关于精准扶贫饮水安全支持计划的实施方案》等十七个精准扶贫配套文件的通知，甘办发［2015］28号，p55
[38]同上，p60
[39]王三运.在全省精准扶贫精准脱贫工作会议上的讲话.2015年6月9日，p27
[40]中共甘肃省委办公厅甘肃省人民政府办公厅转发《省水利厅、省扶贫办关于精准扶贫饮水安全支持计划的实施方案》等十七个精准扶贫配套文件的通知，中共甘肃省委办公厅文件，甘办发【2015】28号，p121-122
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