中国的城市改革和城乡统筹

中国城市化的前提是城市体制改革，而不是简单的扩张。体制改革包括方方面面，但首要的问题是城乡统筹问题。这是一个结构性问题。

城乡统筹问题已经被确定为中国下一阶段工作的重点。它既是经济工作，因为城乡统筹可以成为下一阶段经济增长的一个主要来源；同时，它也是社会工作，因为城乡统筹可以解决农民工和城市的整合问题。

城乡统筹为什么会成为政策重点？首先是要解决所面临的问题。在这个领域，中国已经累积了太多的问题。1949年以来中国在处理城市和乡村的关系方面，走过了几个主要的阶段。第一个阶段是改革开放前的30年，主要的特征是城乡隔离的二元政策，就是把城市和乡村分离开来，对两者实行不同的政策，总体上说，是牺牲乡村来促进工业化。这种政策的产生有当时具体的历史条件，可以理解。国家主导的工业化一方面促进了城市的发展，但城乡分割的二元制度同时也有效阻碍了城市化。当然，在农村，也没有能够建立有效的乡村治理制度。其实乡村治理制度的一个重要特点是，国家政权进入乡村的每一个角落，对乡村的每一要素（包括人）进行严密的政治和行政控制，其中，户口制度是这一制度的支柱。国家通过较高程度地剥削农民，完成了第一波由国家主导的工业化和城市化。

第二个阶段发生在改革开放开始到21世纪初。我们可以称之为自下而上的城市化。改革开放之后，工作重点转移到以市场经济为导向的经济发展。经济发展要求劳动力要素的自由流动，主要体现为农民进城成为农民工。20世纪80年代初，国家提倡小城镇建设，主要是为了适应当时乡镇企业发展的需要。当时开始了城市化，但规模不大。1992年初邓小平南方谈话和中共十四大之后，出现了大规模的城市化。90年代中期以“抓大放小”的国有企业体制改革，促使国有企业破产和转型的同时，推进了中小型国有企业的民营化，同时，外资也大量涌入中国，这就有效推动了农民进城打工，成为农民工。中国社会因此从原先的城乡二元社会演变成为三元社会，农民工既不是农民，也不是工人，而是社会的第三元。这第三元为世界经济和城市化历史所罕见。

三元社会高度不稳定

第三阶段就是现在正在进行的，在城乡统筹原则主导下的城市化。为什么要搞城乡统筹？这里有几个前提。首先是三元社会的高度不稳定性。三元社会已经出现了非常多的问题，尤其在东南沿海地区。例如，广东每年要吸收两三千万的农民工，农民工非工非农，既不是城市居民，也不是当地的农民，而是在城市和农村之间流动，因此，这第三元是最不稳定的因素。高强度的流动性本身就会产生不稳定的因素。缺少制度性社会保障的农民工，在经济危机的时候尤其显示出其不稳定的性质来。在城市经济危机的时候，第一代农民工还可以回家务农，这不仅因为他们在家乡还有一块土地（不管大小），还因为他们有能力务农。但第二代农民工则不一样了，他们大多出生在城市，长在城市。即使他们在家乡也有土地，也已经和父辈不同，没有务农的能力了。他们越来越要求享受与城市居民同等的权利。现在第三代农民工都已经开始了。在这样的情况下，如果不能有效地把这第三元转型成为城市居民，社会的稳定必然会出现大问题。如何转型？城乡统筹成为关键。

其次是农村的衰败或者被衰败。农村的衰败，在一定的意义上不可避免。市场经济的规律决定了农村人口的外流。在世界范围内，工业化和城市化必然导致农村人口的外流。中国人多地少的特点更是加快了这个进程。现在很多村庄劳动力都外流，留下一些老人和小孩，道路、耕地、学校等被荒废。但也有很多村庄是“被”衰败的，这主要是由城市化对农村的土地需求所引起的。很多村庄，尤其是城市附近的村庄，往往以各种形式主动地或者被动地出卖土地。这些村庄原先并非城市的一部分，但现在越来越像城市，它们中的很多已经演变成“城中村”。大量的资本也流入农村，以各种形式收购农民土地，从事各种开发项目。无论是土地拆迁和土地开发所产生的问题，还是“城中村”问题，都必须加以重视。

第三个很重要的原因就是通过城乡统筹来达到经济的可持续发展。在过去的30多年间，中国取得了高速的经济增长。高速经济增长主要有两个来源，即内部的体制改革和外部的与国际经济的整合。但从近年来的情况看，这两个来源都在很快消退。经济改革在20世纪90年代中期找到了突破口，主要是国有企业体制的改革。但近年来这方面的改革越来越困难，在一些领域，不仅没有进步，反而有倒退的趋势。包括国有企业在内的既得利益，已经成为深化经济改革的阻力。公平地说，国有企业在国民经济中仍然扮演着一个不可或缺的角色，各级政府尤其是中央政府，往往通过国有企业来应付危机和解决一些问题，也就是说，国有企业是政府的经济杠杆。但是国有企业也在相当程度上挟持了国家政策。国有企业的大扩张已经严重遏制了民营部门的发展，遏制了市场发挥有效的作用，从而导致了国民经济的结构性失衡。尽管简单的扩张仍然是很多国有企业的发展之道，但很显然，扩张的空间已经非常有限，现在很难再继续依靠国有企业来取得可持续的经济增长。

要继续依靠出口来维持经济增长也已经不可能，实际上，这方面的情况更为糟糕。中国的主要出口对象欧美也面临着经济结构失衡的问题，而且都需要很长的时间来调整其经济结构。但到目前为止，这些国家仍然停留在应付危机的阶段，也就是说，这些政府所出台的政策属于“救火”性质。欧美市场对中国仍然很重要，但要依赖欧美市场来取得经济增长显然不可行。同时，尽管中国对其他发展中国家的出口在增加，但总量很难与中国对欧美市场的出口相比。

寻求经济增长新动力

在这样的情况下，人们必须思考中国经济发展的新动力来自何处的问题。近年来，城乡整合被很多部门视为下一步经济增长的主要动力源。历史上很多国家城市化的确在很长时间里提供了强劲的经济增长动力。工业化、城市化、中产阶级、消费社会这些都是经济发展过程中的要素。在过去的30多年里，中国的工业化史无前例，但城市化则因为很多制度因素（例如户口制度）远远落后于工业化的水平。现在强调城乡统筹，就是要在推进城市化的同时寻求经济增长的新动力。

如果城市化是为了可持续的经济增长和解决前面遗留下来的问题，那么就很好。但对很多政府官员来说，土地的城市化可能比人的城市化来得重要。很多年来，由于国家缺少有效的税制改革，地方缺少财政收入来源，土地财政一直是地方政府财政的主要来源。地方政府关注城市化主要是为了土地。土地被城市化了，但从土地上转移出来的人还没有被城市化。“城中村”的问题就是这样形成的。

对中国来说，城乡统筹非常重要，这不仅仅是一个经济发展问题，更是社会稳定问题。正如前面所讨论的，改革开放前造就了城乡分割的制度，20世纪80年代之后，城乡差距有所缩小，但从90年代初大规模的工业化以来，城乡两极分化变得越来越严重。这种情况不能再继续下去，不仅要缩小城乡差异，而且更要城乡整合和一体化。从国际经验来看，农村问题的最终解决依赖工业化和与之相关的城市化。中国的“三农问题”（即农业、农村和农民）关键也在于工业化和城市化。

但是，我们绝不能简单地把城乡统筹和城乡整合理解成为消灭农村。尽管有快速的城市化，中国农村人口仍然很庞大。城市化要有节制，过快的城市化会导致城市的农村化。简单地说，土地的城市化和人的城市化要同时进行。实际上，如果就广东等沿海省份而言，下一阶段的主要任务是巩固已有的城市化，消化既有城市化所带来的很多弊端。城市的升级和精致化，是中国大多数城市所面临的问题，简单的城市扩张会带来无穷的问题。

更重要的是，要意识到农村建设也是城乡统筹的重要部分。在强调城市化的同时，当前也该明确提出“保护农村”的目标了。城市化不是要消灭农村，而是要保护农村。国际经验表明，城市化到了一定时间之后，人们就会出现城市居民向往乡下生活的现象。同时，随着城市化水平的提高，农村生活的附加值也会发生变化。欧美高水平的城市化并没有破坏农村的生活方式，很多城市居民所渴望的是乡下的生活。这种现象在中国迟早会出现。2011年底，中国城市人口已经超过总人口的一半（51.3%）。如果城市人口达到总人口的3/4，农村的价值就会陡然增加。

现在人们开始强调政府提供公共服务的责任。在城市，提供公共服务比较容易，因为城市人口具有规模。但在人口很少的农村，提供公共服务有比较大的难度。很简单，人少的地方，提供公共服务的成本会非常高，很难实现可持续性。一定的人口规模是公共服务的前提条件。如果说城乡统筹要保护农村，问题的核心在于农村的公共服务供给，这才是人们需要思考的问题。这方面需要政策实践的创新，沿海省份的一些地方已经有很多好的经验。例如，广东有些地方做得相当有效，包括惠州的乡村教育和医疗制度。在这些地区，城市化在发展，但农村也在改善，城市化和保护农村平衡发展。从长远来看，这种方式要优于单纯的城市化，或者单纯的农村建设。