强社会当是社会管理的方向

社会管理近年来已经提到中国政治的最高议程。社会管理概念的提出，反映出要对以往政策作转型的一种要求，意味着国家发展的新方向。近年来，随着中国社会不稳定因素的凸现，各级政府把“维稳”提到一个无以复加的高度。从中央到地方设立了一个庞大的维稳机构，各级政府投入大量的资源、过分依赖暴力机器来维持社会稳定。但很显然，维稳的手段缺少创新，不仅成本极高，而且显现出越维越不稳的趋势。

这并不难理解。每一个官僚机构产生之后，都会产生其自我利益。这种自我利益不仅会促使这个机构趋于膨胀，而且会与其设立的目标背道而驰。因为维稳机构的利益在于社会的不稳定，社会稳定了，这个机构就会变得不相关了。所以，从长远来看，这个机构反而会成为社会不稳定的根源。这种事例在中外历史上比比皆是。维持社会稳定是每一个政府的责任，但中国目前那种缺少制度创新的维稳手段，如果不能及时转型，不仅不可以持续，其后果也会不堪设想。

要创新社会管理，首先要对社会管理的概念有一个理性的认识。历史地看，社会管理有两种方式，一种是社会的自我管理，另一种是社会的“被”管理。在任何社会，这两种情况都存在。在我国，大家比较不重视的是前一种，即社会的自我管理。中国传统上一直是一个家长式社会，这种传统不仅没有随着社会的发展而变化，反而在得到强化。一提到社会管理，各级政府官员很自然地把它理解成为自上而下的控制。十八大之前的维稳思路就是这种传统的延续。

社会如果要发展出一个自我管理的秩序，那么就要求国家和政府给予社会很多空间，有了空间才能发展出真正意义上的社会；有了社会，才能发展出社会的自治组织或者自下而上的秩序。很多发达国家就是这种情形。

对regime change的误读

在社会管理方面，中国存在着一种很不好的现象，就是没有在国家和社会、政府和人民之间形成一个良性循环。政府官员经常视社会为自己的对立面，动用政府力量对社会进行管制。在国家不给社会发展空间的情形下，社会很难发展出有效的自治能力，更无法产生一个自觉的秩序。社会没有这种能力，只好高度依赖政府对所有社会事务进行管理。所以，在社会管理上，中国政府的负担远远重于其他很多国家的政府。但政府并不是永远有能力来管理社会的。

不管是社会自我管理，还是“被”管理，都涉及一个关键问题，就是国家和社会、政府和人民之间的关系问题。这种关系在学术界被称为regime，或者政权形态。西方社会所讨论的“regime change”，中文翻译成为“政权更替”，这个译法并不是很确切。在一些非民主国家，西方政府利用那里越来越壮大的非政府组织搞政权更替，这使得“公民社会”这个概念在国内变得非常具有政治上的敏感性。一些人简单地认为，公民社会的发展不仅不利于社会稳定，反而会对政权构成威胁。但是“regime change”比“政权变更”具有更丰富的含义。如果“regime change”仅仅是“改朝换代”，那当然比较敏感。实际上的情况并非如此，这个概念更多指的是政权形态的变化，也就是要改变国家与社会、政府与人民的关系。这种变化不是革命，而是改革，就是对现存的国家与社会、政府与人民之间的关系进行变革，使其走上一个良性的互动关系，因此对政权和社会都有好处。

在学术界，几十年来，人们对国家和社会、政府和人民之间的关系一直有很多争论。两者之间的关系基本上可以归纳为四种情况：一是强政府、弱社会；二是强社会、弱政府；三是弱政府、弱社会；四是强政府、强社会。很显然，最差的情况是弱政府和弱社会，而第四种情形即强政府、强社会是最理想的。

中国属于哪一种？很多人肯定会说是“强政府、弱社会”。但实际上，要回答这个问题并不容易。一方面，无论在理论还是实践上，中国体现出典型的强政府现象。中国政府很强大，具有强大的社会动员能力来达成其政策议程，似乎都能“从容”应付来自社会的各方面挑战。但从另一方面看，中国不仅社会很弱，政府也很弱。政府的很多政策推行不下去，往往停留在字面上。为什么会这样？

弱社会不利政府

这和社会弱有关系。社会对政府很难施加影响力，中央政府只有依赖官僚机构来推行政策。但没有社会对官僚机构的压力，官僚机构就没有动力来实施政策。而弱社会本身更是没有力量来实施政府政策。中国政府的强大动员能力来自政治方面的动员。不过，政治方面的动员一旦使用过度，就会产生很多负面效应，其中最大的负面效应就是使得本来已经很弱的制度变得更加弱了。例如法制。法制是任何一个国家制度能力的保障。中国各种形式的政治动员经常是超越甚至是破坏法制的。在很多地方，一些领导人尽管也强调法制，但更往往热衷于通过政治动员来做政策执行，这使得中国社会法治化目标的实现还是遥遥无期。

很明显，在社会管理方面，人们应当争取的是第四种情况，就是强政府和强社会。国家和社会、政府和人民不是一场零和游戏，可以是双赢游戏。中国需要的是一个具有自我组织化能力的社会。没有社会，政权就没有基础。如果社会是脆弱的，政府必然是脆弱的。

那么，如何实现“强政府、强社会”的目标？经验地看，这样一个社会必须是以下三种秩序的共存：

第一个也是最重要层面的社会秩序是社会的自我管理。社会如果没有自我管理的能力，什么都必须依赖政府。政府什么都管的话，必然超出政府的能力，管理也必然无效。要社会形成自我管理，必须赋予社会足够的空间。这就要求政府必须放权给社会。政府必须把那些社会可以自我管理的领域开放给社会本身。此外，政府也应当把那些自己管理不好的领域让渡给社会。不过，应当强调的，社会的自我管理并不是社会的放任自由，政府要对涉及到公共利益的社会领域进行规制。

第二个层面是政府和社会的伙伴关系。在一些政府必须参与管理的领域，也不见得政府要亲自管理，而是可以委托给社会组织来进行管理。就是说，政府和社会可以是伙伴关系。委托给社会管理可以减少管理的成本，使得管理更加可以持续。政府以各种形式“收购”社会服务已经成为世界的一大趋势。

第三个层面才是政府管理的社会秩序。尽管近现代国家最大的特征就是垄断暴力，使用暴力机器来维持社会秩序，但从大多数先进国家的经验看，政府在社会管理方面的作用主要体现在制度建设上，包括法制、社会制度（社会保障、医疗、教育、住房）等。使用暴力是维持社会秩序的最后一种也是不得已的方式，政府应当把重点放在制度建设上。制度就是社会个体和群体活动的舞台。

在中国，政府显然把重点放在第三个层面。就第一个层面而言，尽管社会自治也具有意识形态的合法性，例如表现在村民自治的概念中，但在政策层面，自治的范围非常狭小。因为不能充分放权社会，社会发展缺少空间。但在一些地方，官员把自治理解成为放任自由，缺失规制，导致黑社会盛行和无政府状态的出现。在第二个层面，政府和社会的伙伴关系不是中国的传统。在中国的传统中，社会历来就是政府的附属品，被管理的对象。政府和社会平等的观念的出现尚需时日。

不过，政府所强调的第三个层面的问题似乎更为严峻。一方面是维稳过程经常倾向于过度使用暴力机器；另一方面，甚至出现了国家暴力“私有化”的现象，最明显的就是这些年曝光的“黑监狱”事件。而暴力的“私有化”更助长了维稳的暴力性。

很显然，前两个层面社会秩序的缺失和暴力机器的凸显，促使着国家和社会、政府和人民之间关系的对立化。而这种对立才是社会不稳定的真正根源。

但是，中国并不是一定要走上这样一条道路的，其他更有效、更符合人性的途径也是存在着的。实际上，改革开放以后，中国在社会管理方面积累了很多很好的经验。比如改革开放之后，容许在国有部门之外发展出一个非国有部门来，并容许民营企业家入党、参政。当时社会有很大的争议，但执政党还是为这个群体开放政治过程。无疑，容许民营企业家入党是共产党最具有创意的决策。在整个国际共产主义运动历史上，共产主义的目标就是要消灭资本主义，消灭资本家。容许民营企业家入党，是中国共产党的创举，也使得中国共产党和其他共产主义政党分开来。这种实事求是的做法，使得执政党本身可以生生不息。

同时，这些年来，政府也在努力进行社会制度建设。社会政策多年来是政府的头等重要的议程，在一些方面也取得了很大的进展。

由此看来，“社会管理”和“管理创新”往哪个方向发展，应当是很清楚的。如果是在加快社会改革的基础上，继续走20世纪90年代的路，即把新兴社会力量吸纳到政治过程中，就会促使社会管理走上一个可持续的道路，促成政府和人民之间的良性互动，最终造成强政府、强社会的局面。但如果是继续甚至强化这些年的“维稳”思路，那么就会出现更多的问题，使得基于暴力之上的社会管理更加不可持续，政府和人民陷入恶性互动，最终造成弱政府、弱社会的局面。