如何建设中国大社会

中国行政体制改革的目标是在实现政府向社会分权，在建设“大社会”和“强社会”的同时，也建设一个“好社会”。实现这些目标至少有三方面具有同等重要意义的内容：一是培植新的社会组织，二是改革现存社会组织，三是实现社会对政府事务的参与。

政府应积极培植社会力量

首先，需要培植新社会组织。很多地方在做这方面的改革实践，进展不一。在很多方面，广东走在前列。为了培植新社会组织，广东省率先简化了社会组织登记条例，并且采取了很多举措，例如政府向社会组织提供活动场所、提供一定的经济支持、收购社会（组织）服务等等。广东的大部制改革正在进行的一步，就是政府向社会下放行政审批等权力。

不过，如果社会没有空间来组织自己，就会很难承担由政府下放而来的权力。这就首先要求给予社会自我组织的权利。只有有了自我组织的权利之后，社会才能发展出自我管理的能力。更为重要的是，政府不仅要向社会下放权力，更要花大力气来培植社会组织。政府向社会下放权力，不是说政府完全可以不管社会了。向社会分权只是政府转型，即从控制和直接管理，转型成为规制型政府的重要一环。

应当意识到的是，赋权社会并不只是简单地分权给社会，更重要的是要培植社会力量。社会组织和力量的产生和发展需要时间，政府要在这个过程中扮演重要角色，至少在初期。从其他国家的经验来看，如果政府积极参与社会组织和力量的产生和发展，就会有助于在政府和社会之间建立一个良性关系，也就是，说政府和社会组织结成伙伴关系。

今天，在很多国家，无论是发达国家和发展中国家，社会组织和政府之间越来越呈现出各种不同形式的紧张关系，甚至对立和敌视的局面。中国必须避免出现这样一个局面。如果要达到这一目标，政府必须积极参与社会组织和社会力量的培植。广东的做法就是，不仅让渡更多空间给社会，而且积极参与社会组织的形成和培植。从长远来看，这种实践具有很大的政治意义。

其次，改革现有的社会组织。现存社会组织实际上是很强大的，主要包括共青团、妇联和工会等。在新中国成立初期，这些组织在支持政府、动员社会力量参与国家建设方面扮演了很重要的角色。但在计划经济时代，这些组织逐渐成为执政党及其政府的附属组织，从而失去了和社会的关联作用。也就是说，它们成了执政党和政府的外围组织，代表的是执政党和政府的利益，而非它们所应当代表的社会利益。现在，其他社会力量已经崛起，这些传统社会组织也面临改革的压力。很显然，这些组织必须转型。它们要成为真正能够沟通执政党及其政府和社会之间的中介组织，而不是简单地依附于前者。也就是说，它们至少必须两条腿走路，一条腿在社会，一条腿在政府，是一种政府和社会之间的平衡力量。传统上，它们光依赖政府，和社会无关。但如果改革后它们光代表或者依赖社会，就会和新产生的其他社会组织没有什么差别。这些传统社会组织的改革目标应当是成为“中介”，即连接政府和它们所代表的社会组织。例如，工会在劳、资、政三方谈判过程中，不仅要代表工人的利益，也要考量到社会的整体利益（这也是政府所应当考量的）。

其三，实现社会的政治参与。社会管理要改变自上而下的思路，要强化社会对政治过程的参与。上面已经讨论过，传统的“维稳”思路已经证明走不通，因为它制造着越来越多的问题，使政府和人民陷入恶性互动，最终会造成弱政府、弱社会的局面。实际上，中国并不是一定要走上这样一条道路的，其他更有效、更符合人性的途径也是存在着的。

社会必须参与政治过程

改革开放以后，中国在社会管理方面也积累了很多很好的经验。在20世纪90年代，执政党通过开放政治过程、把社会力量容纳进政权的政治过程来管理社会。这主要表现在容许民营企业家入党、参政。改革开放之后，改革最成功的地方，就是容许在国有部门之外发展出一个非国有部门来，民营经济很快在很多指标上超越了国有部门。但是这里就出现了一个新问题：民营企业家怎么办？这是个很大的新兴社会群体，在社会上扮演着很重要的角色。对这个新兴群体，尽管当时社会有很大的争议，但执政党还是为这个群体开放政治过程。无疑，容许民营企业家入党，是中国共产党最具有创意的决策。

在整个国际共产主义运动历史上，共产主义的目标就是要消灭资本主义，消灭资本家。容许民营企业家入党，是中国共产党的创举，也使得中国共产党和其他共产主义政党区分开来。这种实事求是的做法，展示了执政党的开放性，使得其可以实现可持续发展。

在建设大社会过程中，人们也可以参照容许民营企业家进入政治过程的方法，容许和鼓励新型社会组织参与到政治过程中来。这方面，广东各地尤其是顺德已经有了很多创新。广东的经验，简单地说，就是“走出去、请进来”。“走出去”就是政府主动走向社会，和社会建立关联；“请进来”就是政府主动打开政府“城门”，让社会力量来影响自己。

在我国，社会的参与不仅仅是要实现公民的参政权，而且也是要解决执政党及其政府官员同社会的严重脱节问题。和社会脱节是我国政治目前面临的最为严重的问题。广东为了应付这个挑战，设计了“走出去”和“请进来”两个重要的制度环节。根据顺德、南海、惠州等地的实践，“走出去”就是建立“两代表一委员”（党代表、人大代表和政协委员）制度，借鉴中国香港地区、新加坡的议员密切联系群众的做法，以党代会常任制试点为契机，以党代表工作室为载体，党代表为核心，联合人大代表和政协委员，到社区定期听取群众意见，并跟进、督促政府解决问题。“请进来”的主要内容就是建设公共决策咨询机构，设立咨询工作各项制度，促进社会各界代表共同参与政府决策和公共事务的讨论，如顺德建立了区、镇、村三级咨询体系。

这里也有必要强调一下“走出去”和“请进来”制度的重要性。现在共产党面临最大的问题，就是跟社会脱节，听不到真正的民意。社会上怨气很多，很多怨气是因为社会经济的转型给人们带来了很多的不确定性，很多的困扰。也有很多怨气是冲着政府官员来的，是政府官员执政不当引起的。但不管哪一种怨气，政府都负有责任。对老百姓的怨气，很多政府官员爱理不理。很多地方政府实行的是“城堡政治”，党政干部把自己关在城堡里面，拥有各种特供系统，享受着各种特权，不关心城堡外面所发生的事情。这种局面持续不了多久的。如果你把自己关在城堡里面，老百姓总有一天要“围城”，造成政府官员和老百姓之间的高度对立。怎么办？这就要发挥基层党组织和党员的作用。中国共产党现在有8200多万名党员。人们不禁要问，这些基层党员在干什么？很显然，还没有有效的机制来发挥他们的作用。党不能发挥他们的作用，他们也不清楚到底要做什么，感觉被边缘化了。如果这8200多万名党员都能成为党联系社会的桥梁，执政党还有什么事情做不好呢？

因此，执政党要打开城门，走出去，沉下去，和群众打成一片。这是新加坡人民行动党长期执政的经验。听取民意要制度化。在新加坡，每一位部长和国会议员，每周都要定期接见选民，选民什么样的问题都可以提出来。在这个过程中，基层党员发挥了很大的作用。他们都是义工，帮助国会议员和部长，参与组织这些定期的见面会。在制度化的层面，广东实行的党代表工作室和人大代表工作室，是个结合中国实际的非常大的政治创新。

广东地方政府所设立的决策咨询委员会的做法（即“请进来”），也有助于加强执政党和社会的关联。专业人士的意见很重要，现代社会很复杂，政府不是所有方面都能做到专业，因此要倾听专家的意见。不过，也应当指出，咨询机构必须防止既得利益的固化。咨询专家不能是固定的，任何一位专家不是万能的，只能专注某个领域。所以咨询委员会的成员不能固定，应当具有灵活性和开放性。如果咨询委员会固定并且什么事都管的话，那又很容易变成一个既得利益了。要有开放性，不然又变成了一个官僚机构。任何东西固定化以后就又会产生它的既得利益了，所以决咨委要引入开放性。

从长远来看，在社会力量建设一段时间之后，可以把一些具有重大影响的社会组织进行分类，作为功能界别，吸引到包括人大和政协等正式组织体系里面来，也就是说给予它们正式的参与管道，参与到国家各个层面的事务中来。这可以通过将来的政治体制改革来进行。在目前和下一个阶段，主要是要通过行政体制改革来创造条件，在促成社会力量组织化的同时来有效监管社会力量。这是中国有序制度变革的有效途径。