中央政府与地方政府在都市圈协同发展中的关系

在都市圈的协同发展过程中，政府作为一个重要的角色，在推动都市圈协同发展方面发挥着重要作用。由于都市圈是由不同行政区划单元组成的，这种由行政区划单元划分而形成的所谓的行政区经济，即由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象，是我国在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期，出现的具有过渡性质的一种区域经济类型。在行政区经济发展中，地方政府扮演了非常重要的角色。政府在参与区域经济活动中，通过规划、政策等的引导，对都市圈的协同发展产生影响。在政府参与都市圈协同发展的过程中，政府主要通过都市圈协同发展中政府间的关系，政府自身在都市圈协同发展中的定位两个角度，对都市圈协同发展发挥作用。

一、都市圈协同发展中政府间的关系

政府间关系（Intergovern Mental Relations）在国外公共管理与政策制定中运用比较多，其植根于国家的整体政治社会体制中，其形态特征由政府体制、经济体制等决定。林尚立教授较早开展对政府间横向关系的研究，他认为政府间关系大体包括各级政府间关系和各地区政府间关系两种，即纵向的中央政府与地方政府间的关系、地方各级政府间的关系以及横向的各地区政府间关系。谢庆奎教授也通过其研究，认为“政府间关系包括中央与地方的政府之间、不同地方政府之间、政府部门之间的关系”。从我国都市圈协同发展的情况来看，中央政府与地方政府在都市圈协同发展方面的关系紧密度低于地方政府与所在的省级政府的关系紧密度。以一个省的都市圈协同发展的情况来看，中央在省级层面推动都市圈协同发展是否产生作用在于是否将都市圈的协同发展上升至国家战略层面并予以推动。如果都市圈的协同发展成为国家战略，成为体现国家意志的平台，那么都市圈的协同发展，将从国家层面予以推动。国家各个部委将各类资源整合投入都市圈的协同发展过程中，进而提升都市圈协同发展水平，从而使地方政府与所在的省级政府关系更加紧密。由于所在的都市圈是位于一个省的行政区划范围之内的，省级层面如果能与地方政府在都市圈协同发展方面达成共识，将相对集中的省级资源投入都市圈协同发展中，一些制约都市圈协同发展的难点、障碍将通过省级层面的推动实施得到加快破解。而省级层面制度的设计、政策的倾斜、项目谋划、体制的创新等方面的突破，将更加有利于地方政府与省级政府在都市圈协同发展方面建立合作关系。地方政府之间的关系是都市圈协同发展关系中最为敏感，也最为重要的关系。由于都市圈是由不同行政主体组成的空间结构形态，地方政府出于自身经济利益角度考虑，在都市圈协同发展方面追求利益最大化，一些对自身有利的协同发展措施，地方政府乐意推动实施，而那些对自身不是很有利的措施，地方政府则会采取消极的态度，对都市圈协同发展不太投入精力。因此，在都市圈协同发展方面，地方政府间的关系对都市圈协同发展影响至深。

目前，在都市圈协同发展政府治理方面，学者也在积极地尝试探索。有的学者认为在都市圈协同发展上，应建立起政府的“伞状层级结构”，保留现有都市圈内的各个城市独立性，但各个城市都需让渡一定程度的权力以建立更高层级的都市圈政府，在不同地方政府间实现更大范围的合作。这种理论是将都市圈内地方政府与都市圈政府在社会管理的范围上进行了划分，主张地方性的事务由区域内的地方政府来解决，区域性的事务由都市圈政府来解决。有的认为要建立起以“国家干预”为主的“政府模式”，强调取消区域内各个独立的市政府，通过县合并等方式将它合并成为一个庞大统一的大都市圈政府，以期获得区域内社会治理的公正和公平。这一模式认为，可以更好地减少经济外部性。还有一种观点认为可以通过谈判形成都市圈不同层级政府、社会团体和私营部门间的协作机制，以此来共同解决区域公共事务。但从我国实际情况来看，在行政区划无法很容易调整的背景下，都市圈协同发展政府间的关系更应该是一种协调合作共享的关系机制。都市圈的协同发展，不仅需要中央政府的指导、协调和支持，更需要强化都市圈省级政府与地方政府、地方政府之间的协调合作。在推进都市圈协同发展过程中，政府间要建立起紧密协调的合作关系，要从都市圈协同发展的大局出发，克服政府间信息不对称和各自为政的局面，提升都市圈协同发展的整体功能。

二、政府自身在都市圈协同发展中的定位

随着都市圈在形成、发展、协调、协同等阶段的不断发展，政府在都市圈中的定位也在不断调整。从都市圈发展过程也可以看出，作为一种区域经济的形态，政府始终在都市圈的发展中扮演着重要角色。进入都市圈协同发展阶段，政府如何更好地处理自身在都市圈协同发展中的定位问题，对都市圈协同发展具有重要作用。在传统的古典市场经济条件下，由于社会普遍推崇与倡导自由，古典市场经济比较排斥政府对社会经济活动的干预和介入，认为其应更多发挥市场机制这种“看不见的手”来达到资源的优化配置，在这样的环境下，政府的角色是充当“守夜人”和“看门人”。随着生产力的发展，新的科学技术的突飞猛进，传统的古典市场经济逐渐被现代市场经济代替，政府在经济运行中的角色也发生了质的变化。更多的发展经验表明，现代市场经济是一种市场经济机制与政府干预机制融合发展的模式，现代市场经济的高效运行离不开政府有效的调控，政府应该发挥恰当的功能，推动市场经济的发展。从西方行政发展史来看，政府的角色经历了三个阶段的转变：划桨者（控制者）、掌舵者和服务者。韩永军、许倍慎等对三峡城市群发展中的政府角色定位进行了研究，认为政府在参与式治理中的角色定位应该是引导者、服务者和合作者。政府的能力建设是参与式治理中政府角色定位的关键，包括制度能力、网络治理能力和公务员胜任能力建设等。刘志甫研究南京都市圈在形成过程中的政府定位，认为政府应该从有限政府向服务型政府转变，应协调建立都市圈的信任机制，政府主导基础设施建设全局等。从都市圈协同发展实际情况来看，政府角色定位具有双重的影响，如果政府没有明确自身在都市圈协同发展中的功能定位，就可能会造成政府在都市圈协同发展方面职能范围不清晰，在一些重大决策过程中做出与市场经济发展相违背的决定，容易造成人力、物力、财力的极大浪费，从而导致都市圈协同发展效益低下，成果不显著。当前，我国许多都市圈在协同发展方面，由于政府不合理的角色定位，导致基础设施、招商等方面的恶性竞争，不利于都市圈协同发展。相反，如果政府合理地确定自身在都市圈协同发展中的角色定位，就会采对针对性的措施，创造最优的环境，更好地促进要素的优化配置，进而发挥市场机制在都市圈协同发展方面的作用。

本著作认为，作为都市圈协同发展的主要参与者，政府在都市圈协同发展中的角色定位应该从两个方面确定。一是政府如何在都市圈的协同发展中，在市场对资源配置起决定性作用的同时，更好地发挥自身的作用。从表面上看，政府在都市圈协同发展中扮演了重要的推力角色，然而透过表面可以发现，都市圈的协同发展演进过程依旧是市场机制充分发挥作用的过程。市场通过“无形的手”推动各类资源要素在都市圈协同发展中进行优化配置。因此，在市场机制起决定性作用的前提下，政府应从都市圈协同发展角度，找准自身定位。从这个角度出发，政府的角色定位可以是在基础设施建设、优化投资环境、保护环境资源中充分主导；在培育统一市场体系，消除行政壁垒中发挥主体角色等。二是从如何更好地实现政府扮演“协调人”的角度出发，明确政府的角色定位。都市圈协同发展是基于协调合作基础上的，在都市圈协同发展的过程中，由于信息不对称，导致不同主体在追求自身利益最大化的同时，影响都市圈协同发展成效，造成了很多“扯皮”“争吵”的现象。在这样的背景下，政府作为“老娘舅”，应更好的发挥协调人的作用。从这个角度出发，政府的角色定位可以是：在协调解决一些跨行政区的重大项目建设上发挥主体作用；在利益的科学合理分成上发挥主体作用等。